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财权、财力的选择

来源:未知 作者:刘珮露 时间:2015-01-27 20:14
  

内容提要:1994年分税制实行以来,一直遵循财权与事权相匹配的原则,在实践中遇到诸多问题,其中最突出的莫过于事权下放,财权集中,财权与事权不相匹配。因而自十七大以来,提出财力与事权相匹配的原则,但是如此强调财力会带来什么弊端呢?本文在了解我国现行财政体制及其存在的问题的背景下,分析了事权、财权、财力应该如何划分,事权以横向划分为主,在事权确定的提前下,合理的分配财权,然后再通过转移支付平衡财力。因此,与事权相匹配的基础应该是财权,财力的匹配是财权与事权匹配所追求的结果。不能简单地将财力与事权匹配起来,而必须重视财权匹配的基础。

关键词:事权  财权  财力

 

在刚刚结束的中共十八次全国代表大会的报告中,胡锦涛强调“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”[1]这是继十七大首次提出“财力与事权相匹配”财政体制原则以来,再一次确定了这个政策性原则。这与传统理论所坚持的“财权与事权相匹配”财政体制原则有何差别?我们应选择哪一原则?要回答这些问题,我们首先需要了解我国目前的财政体制及其存在的问题。

 

一、现行财政体制及其问题

(一)现行财政体制

1978年改革开放以来,我国在财政体制方面做过多种探索,从1980年的“分灶吃饭”体制,到1985年的“划分税种,核定收支,分级包干”体制,再到1988年的“大包干”。这一系列以包干合同为核心的体制设计,在一定程度上调动了地方发展经济的积极性,但是“这些以包干为特征的临时性措施,并没有从根本上触及税收权,只是过渡式地把财力分配由过去的中央部门管辖的‘条条’为主改为以各省地市统辖的‘块块’为主。”[2]直到1994年开始实行分税制,我国才在财权划分上有了制度性的创新。我国开始走一条混合型的财政收支划分模型的道路,在财政收支权相对集中于中央的同时,赋予地方一定的财政收支权,根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围,通过转移支付制度来平衡中央和地方之间的财政收支。[3]

(二)中央与地方财权、事权关系存在的问题

一直以来,我国财政体制一直遵循的原则是适度分权原则,事权和财权相匹配原则。所谓事权就是指政府履行职责,提供公务服务的权力。财权是指政府组织财政收入、安排财政支出的权力,通常包括税收权、收费权和发债权。事权与财权相匹配要求我国在合理划分中央政府和地方政府的事权的基础上,对财政收支权予以适当划分。但目前该原则的实施情况是,事权与财权往往不相匹配。上级政府拥有巨大的财权,而将与之相匹配的事权放至下级政府,下级政府却只拥有少量的财权,不足以完成上级一层层下放的事权。因而需要通过政府间转移支付来弥补这一差距,但我国目前转移支付制度不完善的弊病是显而易见的。中央与地方财权、事权关系存在的问题主要表现在以下几个方面:

1、事权划分存在的主要问题

首先,事权层层下移。我国地域辽阔、民族众多,各地区间差距很大,尤其是先发展起来的东部沿海地区与欠发达的西部地区。诸如国防、外交、社会治安等本该由中央政府承担的事权,在实行过程中,由于中央政府对各地区情况掌握的不全面、也不可能全面,使得中央政府无法有效地实行其事权,从而通过其垂直领导的行政体制,将事权层层下放到基层政府。同样,对于教育、卫生、社会保障等具有较强区域外溢性的公共服务责任,也过多地由基层政府承担。[4]

其次,地方政府财政道德风险扩大。当地方政府出现财政困难,甚至破产的情况下,上一级政府在风险责任不清晰,且没有建立分担机制的情况下,基本上承担了下级政府全部的财政风险。既然上级政府不可能袖手旁观,那么,下级政府就可以无视风险的存在,这样势必会引起道德风险,使得下级政府毫无顾忌地大搞“准政府”活动,以谋求政府任期内的各种政绩。[5]

最后,事权划分缺乏相应的法律规范。我国对政府间事权划分的规定散见于《地方组织法》、《义务教育法》、《公共卫生法》等法律法规之中,不仅没有专门的法律或法规对事权划分进行规范,而且这些法律法规的位阶不够。虽然我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等上位阶法中,对各级政府的职能、事权作了一般性的规定,如中央政府承担18 项职权,县级以上地方政府承担10项职权,乡镇政府承担7项职权。但这些事权划分过于宽泛,事权的说明不够具体。

同时,这里需要说明的是,一般认为的事权划分不明确,责任不明的观点,是需要质疑的。传统认为事权划分不明确首先表现在政府与市场间对公共服务的管理上,有些可通过市场调节的功能却通过政府运用成本更大的公权力来完成,与效率原则相违背。但是,市场与政府的界限本身就存在不确定性和模糊性,这给我们的制度上的划分带来一定的难度。其次,他们认为中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间事权划分不明确,但与其说是事权划分不明确,不如说是事权共担。关于这点,刘尚希在《现行财政体制:进一步改革的基本思路》一文中有很好的阐述“对事权划分的通常理解,是政府各项职能在各级政府之间进行界定,例如国防、外交、社会治安、教育、卫生、社会保障等各项事权在不同阶层的政府之间做出明确界定。实际上,事权划分还有一种,那就是针对事权构成要素的划分。每项事权由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成,针对这些构成要素在各级政府之间进行界定。”[6]刘尚希将前一种划分称为横向事权,后一种划分称为纵向事权。他进而又说“我国的事权划分就只能主要以纵向划分为主,而横向的事权划分主要体现为共担的特点。……其实,事权共担是我国改革、发展背景下的一种有效的事权履新方式,有很强的动员能力,可以集中力量办大事,解决我国改革发展中的突出问题和矛盾。”[7]

2、财权划分存在的主要问题

我过财权划分存在的问题是显而易见的,即财权过于集中,地方政府缺少主体税种,这也是导致“土地财政”的主要原因。地方财权不够,为保障公共产品的提供和政治绩效的提高,基层政府不得不充分利用土地这种公共资源,大力发展房地产业,不仅可以带来大量的土地直接收入,还能间接扩大地方的税源,增加地方税收收入。

我国事权、财权变动不同步也是主要问题之一。 1994 年实施分税制以来,消费税、关税等大税种划归中央,增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享,使财权逐渐向中央政府集中。而事权方面,2010年地方政府的财政支出占整个财政支出的比重仍保持在 80%左右。[8]这可以明显看出我国事权、财权变动的不一致,甚至是反向的。

3、转移支付和监管存在的主要问题

转移支付结构不合理。税收返回所占比例过高,由于税收返还的设计主要是为了维护地方既得利益,保证分税制改革方案的顺利推进,存在财政收入较多的省获得税收返还多、财政困难省获得返还少的情况,因此,这种转移支付不仅不利于缩小地区间财力配置差距,反而会扩大这种差距。同时,省以下转移支付制度不统一。1994年的分税制改革中,仅就中央与省级之间的转移支付进行了规范,但省以下的转移支付至今都没有一个统一的规范。目前,省级以下政府间财力差距不断扩大,基层财政困难等问题,很大程度上与缺乏有力、规范的省以下转移支付制度有关。[9]

 

二、事权、财权、财力如何划分

(一)事权如何划分

事权划分是财权和财力划分的基础,只有事权划分清楚了,财权和财力的划分才能迎刃而解。目前,学术界多主张按照西方横向事权的标准来划分,但前面已经论证,在中国地区差异大,中央政府对地方政府依赖度高的情况下,事权的横向划分才符合现状。“因此,应从政府间‘委托—代理’关系这个现实出发,对事权进行纵向划分。这样,不同层级政府就需要履新相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下,公共事务决策主要在中央,对地方来说,最重要的是明确执行成本和支出责任。”[10]空谈对我国事权进行横向划分就如同揠苗助长,其结果必然是乱上添乱。传统理论支持“按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品一般应属于中央政府的事权责任,地方性公共物品属于地方各级政府的事权责任,区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。”[11]可事实是,我国人口众多,地区差异大,任何一项事权仅仅交给某一级政府来承担,都是不现实的。

(二)财权如何划分

事权合理划分是划分财权的基础,财权的划分要充分考虑地方政府的事权范围,以保证地方政府有效提供地方性公共产品的可能性和可行性。因此,针对目前我国中央集中掌握大量财权的现状,我们必须要适当下放财权,完善我国的税收体系,开征地方税为主体的税种,使得基层政府在提供公共服务时有更大的灵活性和自主性。从完善税收体系角度来看,我国目前的问题主要出在基层政府,而缓解基层政府财政紧张的一个有效途径就是开征财产税,财产税的税源在基层比较充足,税基也比较稳定,具有良好的筹资功能。如开征房地产税,应对房屋存量征税,“在房地产税基评估基础上将房产和大型固定资产等不动产纳入财产税的计征范围,同时对两套以上住宅或人均 40平方米以上的住房征收物业税,在房屋的租赁环节征收所得税, 在房产的交易环节征收契税,择机开征遗产赠与税等适合于基层开征的税种。”[12]以上,对缓解我国两级分化也发挥着重要作用。

(三)财力如何划分

何为财力?简单地说就是政府拥有的可支配的财产。包括自有财力和可支配财力。通过税(含费)收权获得收入且可以随意支配是自有财力;通过转移支付等其他途径获得收入且可以支配,是可支配财力。自有财力即通过政府自身财权获得,可以说,一级政府的主要财力应当依靠自有财力,只有当自主财力无法满足支出责任时,才会需要转移支付获得可支配财力。也就是说,财力的平衡是我们所追求的终极目标,但它必须以财权为基础。“将财力在政府间的分配与一项事权执行成本的分摊结合起来。哪一级政府执行责任大,执行成本高,就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上,明晰相应的支出责任。”[13]

 

三、强调财力与事权相匹配的弊端

财权与事权相匹配的财政原则在实施过程中出现了很多问题,本文第一部分也有具体描述。为改善我国的不匹配现状,以刘尚希为代表的学者进而提出财力与事权相匹配的原则,并且该原则已提高到政策性原则的高度。他们认为“一些穷的地方,工业基础薄弱的农业地区,即使赋予其一定财权,政府也难为‘无米之炊’,税源单薄,无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下,即使是做到了财权与事权相匹配,也会出现财力与事权不匹配的结局,使一级政府难以正常运转。”[14]但是,我认为,他的这种推论是站不住脚的。理由如下:首先,财权与财力往往是不匹配的,各地经济状况存在差异,税源不同,同样的财权获得的自有财力也就不同,其提供公共服务的能力也就不同,因而转移支付制度孕育而生。其次,财权与事权往往也是不匹配的,中央政府由于具有宏观调控、分配收入等功能,客观上中央必须集中一定的财权,西方发达国家也是如此,地方所需的部分财力必须由中央通过对地方的转移支付来实现。为此,实现事权和财税的体制相对应,一般事权应以地方为主,税收收入的初始分配则以中央为主,由此形成的初始地方财力与事权不对称的缺口通过中央对地方的转移支付来弥补。

可以说,财力与事权相匹配是财权与事权相匹配加转移支付的结果。财力与事权相匹配必须通过财权与事权匹配来实现,即财力与事权相匹配是我们财政收支最终要实现的目的,但这一目的的实现必须以财权与事权相匹配为前提。忽略前提而追求目的的过程是不会成功的。因此,过分强调财力和事权的匹配,甚至上升到政策性文件中,只会给人们带来一种误导,忽略财权合理划分的重要性。

不能因为财权和事权相匹配原则在实施中出现问题就认为这个原则不行,只能说明我们在实施过程中没有很好的践行这一原则,事权下放,财权集中,从而与该原则渐行渐远,偏离了原则的本来方向。相反,实践中出现的这些问题正好说明我们该如何改善我们的行为,最终实现这一原则。当然,不可否认的是,我们也必须注意并重视财力的问题。

(责任编辑:张弛)

 

【参考文献】

[1] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2012年版。

[2] 侯一麟:《政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》,《公共行政评论》2009年第2期。

[3] 翟继光:《财政法学原理》,2011年版

[4] 马海涛:《政府间事权与财力、财权划分的研究》,《经济观察》200910月。

[5] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑。

[6] 周琬、杜正艾:《建立健全财权、财力与事权相匹配的机制》,《行政论坛》2011年第5期。

[7] 王恩奉:《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》,《财政研究》2010年第6期。

[8] 刘剑文、雄伟:《财政税收法》(第5版),法律出版社2009年版。

 

【作者简介】

刘珮露,中国政法大学财税法研究中心研究生。



[1] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2012版,P19

[2] 侯一麟:《政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》,《公共行政评论》2009年第2期,P48

[3] 翟继光:《财政法学原理》2011年版,P197

[4] 马海涛:《政府间事权与财力、财权划分的研究》,《经济观察》200910月,P33

[5] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P12-13

[6] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P7

[7] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P9

[8] 周琬、杜正艾:《建立健全财权、财力与事权相匹配的机制》,《行政论坛》2011年,第5期,P39

[9] 马海涛:《政府间事权与财力、财权划分的研究》,《经济观察》200910月,P34

[10] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P16

[11] 马海涛:《政府间事权与财力、财权划分的研究》,《经济观察》200910月,P34

[12] 王恩奉:《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》,《财政研究》2010年第6期,P55

[13] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P16

[14] 刘尚希:《现行财政体制:进一步改革的基本思路》,《中国税法评论》第1辑,P11



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