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调节高收入者的个人所得税改革法律问题

来源:《财税研究》 作者:孙亚男 时间:2015-01-27 20:06

一、我国个税收入的基本现状

我国居民收入差距较大,两极分化问题严重。从国家税务总局最新公布的全国居民基尼系数来看:“2010年为0.481,2011年为0.477,2012年为0.474[1]”,这三年呈现出渐渐降低的趋势,但是仍然远远高于0.4——收入分配差距的“警戒线”,意即收入差距较大。

个人所得税总收入中工薪阶层的比重居多。我国目前个人所得税总收入中,工薪阶层占比重超过50%,中低收入者是个税的主要承担者,违背“高收入者多纳税”的税收公平原则。[2]我国拥有超过全国80%社会财富的高收入者在个人所得税收入中贡献的比例却不足一半,中低收入者竟然作为主力军成为了纳税大户,且主要来自工资性收入。

    高收入者逃避税现象普遍,个税流失严重。近几年偷逃税呈现出主体高收入者化、手段方法多样化的趋势。

 

二、个税收入问题原因分析

1.实体原因:分类所得税制不合理

我国目前实行的是分类所得税制,即把所得按其来源和性质分为若干类别,对不同类别的所得分别扣除费用并适用不同税率进行计征[3]。分类所得税制的优点在于:依据不同的所得来源性质采用不同税率达到差别待遇;对征管条件要求较低,利于源泉课征,方便税收扣缴。但是,分类制却有着严重的缺点:不符合量能课税原则,不能做到实质公平。

2.程序原因:征收制度瑕疵,征管能力欠缺

源泉代缴和自行申报是我国目前征收个人所得税主要采用的两种基本手段。首先,源泉代缴制度具有从源头控制、方便征收的特点,但在实践中面对高收入者,一来收入构成极其复杂,工薪收入占的比重少,不断有新的所得进来,投资性收益居多,因此税源难以统计,扣缴难度增加;二来,高收入者往往会凭借自身财富、地位、权力等优势,通过贿赂或其他违法手段与扣缴义务人私下勾搭串通,隐瞒部分应税所得,少缴偷缴税;三来,扣缴义务人有时也出于自身利益考虑,或消极怠工,或刻意分散收入等。

其次,自行申报制度的设计初衷不仅在于纳税人的主动纳税意识和较高的纳税遵从度,还在于税务系统对纳税人个人信息和收入情况的把握监管能力。而高收入者的收入渠道复杂且隐蔽,我国仍未形成完善的信息化数据库,各部门行业之间信息交换迟缓,个人所得税税源监管系统欠缺,征管手段和科学技术条件落后,故往往无法迅速厘清高收入者范围,不能清晰确定各类收入的性质和数额,甚至众多隐形收入被忽略。

3. 主观原因:纳税人税收遵从意识薄弱

我国目前真正意义上的法治国家仍处在初步阶段,国民的法律素养还有待提高,还尚未形成自觉主动的全民纳税意识。尤其是高收入者拥有着较多的财富资源,他们不愿意自己的大多数收入所得被国家强制征收,对金钱的攫取和保有心理往往驱使他们利用更多的方法和手段借助其他如律师等的知识力量设计偷逃税方案。另外还有一些诸如侥幸、攀比、抗拒等心理因素作祟。尽管主观原因并非决定性,但是对于高收入者,由于现有实体制度和征管制度的不完备不健全,个税缴纳在某种意义上来讲成为他们必须主动遵循的守法行为。

三、调节高收入者的个人所得税改革实体法律问题

1.税制改革应从分类制变为混合制

个人所得税的税制模式有三类:分类税制、综合税制、分类与综合相结合的混合税制。首先,分类所得税制不符合量能课税和税收公平原则,不能有效达到收入调节的目的。其次,综合所得税制是把纳税人全年各种不同来源的所得进行汇总,在作法定宽免和扣除后,按照累进税率统一计征。[4]

因此针对高收入者,必须将个税调节的重心放在综合计征项目的改革上,混合制应为最合理的选择。混合制吸收二者优点,对部分所得综合计征适用超额累进税率,余下所得分类计征适用比率税率,既符合税收公平和量能课税原则,也可使征管方便快捷。

2.优化税率结构

税率结构的完善应当遵循“低税率,少级次,宽级距”的原则进行优化。这是因为我国目前个税采用的两个税率表存在以下问题:工薪阶层适用税率高于个体私营生产经营者,税负更重;工资薪金的级距窄,级数多,税率高,使得中低收入者适用税率的累进幅度大于高收入者,导致高收入者与低收入者之间税负的不公平[5];工资薪金表的最高边际税率过高,达到45%,过重税负易滋生偷避税心理。优化措施如下:(1)扩大低边际税率层的级距跨度,尤其是增加适用最低税率3%的收入群体,可使更多的中低收入层者适用较低的税率,减轻其税负。(2)降低最高边际税率,以增强高收入者的依法纳税意识;加宽本级级距吸纳更多的高收入者。(3)简化税制结构,由现有的七级制减少为四级或五级,利于征收计算,拓宽高收入者适用范围。

3.完善费用扣除

我国现行费用扣除标准是这样操作的:依据纳税人的收入能力基本情况,在分类制下对不同项目所得采用定额或定率的计算方法予以扣除。这种无论贫富、一视同仁的做法,直接忽略了纳税人可能面临的的其他经济负担,忽略了其消费水平、支出状况及家庭情况,不能实事求是的与时刻变化着的国民经济形势挂钩。为了达到实质公平,加强对高收入者的个税征收,有必要以综合衡量的视角进行费用扣除改革,应当确立指数化扣除标准,建立时时更新的数据系统,形成动态的费用扣除调整机制。

4.减少税收优惠项目

我国目前的税收优惠项目,上至个人所得税法作为基本法律有规定,下至国务院、国家税务总局、地方政府等各种行政文件通知也有规定,种类繁多,项目纷杂,既使税款计征困难,也造成境内外纳税人区别待遇。由于高收入者本身就有着比工薪阶层更加强烈的偷逃税动机和方便的偷逃税条件,因此,减少税收优惠项目,一方面杜绝高收入者利用转换收入性质或偷换国籍等骗取优惠的做法,另一方面可使税款计算简洁,降低工作成本,一定程度地减少高收入者个税流失。

 

四、调节高收入者的个人所得税改革征管程序法律问题

1.完善源泉扣缴制度

源泉扣缴由于它介入了除纳税人与纳税机关以外的第三方——代扣代缴人,因此对于该制度的完善,关键在于对扣缴义务人的严格要求:(1)规范扣缴单位或个人的代扣代缴行为。加强对扣缴义务人各项工作的监督监察,严禁其与高收入者之间存在私下的不正当交易行为。(2)明确对违规不合法扣缴行为的法律责任。一旦发现代扣代缴人消极应付或税务机关与纳税人存在不良扣缴关系等情形,应立即严厉批评和处罚。(3)提高扣缴义务人的业务素质和服务水平,加强法律知识的普及和实践应用。在自己的职责范围内,秉公执法,公正效率地严格依法办事。

2.完善自行申报制度

在自行申报法律关系中,仅涉及到两方法律主体——纳税人和税务机关。如何使高收入者自愿如实申报是重点,建议如下完善:(1)降低自行申报的成本。如提高税务人员工作效率,规范流程,简化步骤,采用就近原则设立多个申报地点,采用高新技术如互联网等,以此方便申报。(2)引入鼓励和奖励机制。对于主动、积极、如实的个人所得税申报者,可以进行一定的相关费用扣除或免征减征,以此吸引高收入者进行申报。(3)提高税收服务水平。税务机关执法人员要秉持“依法征税,高效便民”理念,为纳税人或申报者提供热情详细的解答和高品质有质量的服务,与高收入者建立良性征纳法律关系。

3.建立税源监控体制

建立严密详细的个人收入信息监控机制,增强收入信息的透明度,提高税源的监控管理能力,可以有效地从源头上弥补税收流失。这一目标的完成既依赖制度保障,也需要技术支持,建议如下:(1) 加强信息化建设。实现征纳关系中涉及到的任何一方均能迅速快捷地信息共享建设,尤其是与银行、证券、房地产等高收入者普遍存在的行业部门之间的资料传递交换。(2)实行纳税人号码制度。纳税人与居民身份证绑定,在获取各类所得收入时都要在各有关部门处登记申报,税务机关即可及时准确方便地掌握收入信息。(3)依靠互联网高新技术,实时更新个人收入情况,快速核定监控高收入者范围,实行动态化流动化的监管。(4)倡导个人收入的形式货币化。对于非货币性收入,须经银行结算,保证各项收入所得公开,有效控制税源。

4.加强普法宣传

在个人所得税征管过程中,应当着重加强对高收入者进行普法宣传和法制教育:(1)借助报纸、网络、电视等媒体进行舆论宣传,通过媒体的正向引导和潜移默化的教育,倡导每位适格公民依法纳税,积极配合税务工作。(2)定期组织税务工作人员主动上门宣传教育,积极沟通建立良性征纳关系,使他们能够主动纳税,不抗税、偷税、逃税、避税。(3)发挥榜样的先锋作用,税务机关可定期褒奖依法纳税的高收入者给予精神鼓励,认识到“纳税光荣”的意义。

5.严格法律责任

严厉的法律责任是减少高收入者偷逃的必要手段。[6]我国应当尽快确立严格具体的偷逃税法律责任,包括民事、行政、刑事责任:偷逃税行为性质较轻的尚未造成重大社会影响的,可处以补足差额,轻微罚款的民事处罚;程度较重的,可处以吊销经营许可证、没收营业执照、取消演出资格等行政处罚;性质恶劣后果严重,对社会造成重大恶性影响的,应依《刑法》处以拘役、徒刑等严苛的刑事责任。而且执法机关应据高收入者违反法律的性质恶劣、结果轻重及社会影响,及时充分有效处罚,绝不放任懈怠姑息。

6.健全举报制度

我国应当将改革眼光放入人民群众之中,建立健全公民举报监督制度。一旦公民发现有高收入者偷逃税、扣缴义务人消极工作、税务机关枉法执法、纳税人与扣缴人或税务人员存在违法交易关系等现象时,便可向有关部门机关进行检举揭发,而该机关应当尽快依法采取措施予以制止或惩处。另外,引入对举报属实有功的公民给予适当物质或精神奖励的机制。这种做法既可有效避免高收入者的个税流失,监督税务工作,也可使公民发挥社会主义法治建设中的主人翁精神,提高全民自主纳税意识。

 

(责任编辑:孙亚男)

 

【参考文献】

[1] 施正文主编:《中国税法评论(第1辑)》,中国税务出版社2012年版。

[2] 刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2007年版。

[3] 中国注册会计师协会编:《税法》,经济科学出版社2013年版。

[4] 刘剑文著:《财税法专题研究(第二版)》,北京大学出版社2007年版。

[5] 施正文著:《税收程序法论——监控征税权运行的法理与立法研究》,北京大学出版社2003年版。

 

【作者简介】

孙亚男,中国政法大学经济法学研究生

 

【文章出处】

《财税研究》2013年第11期



[1]新华网:《中国官方首次公布2003至2012年基尼系数》,http://news.21cn.com/hot/cn/2013/01/18/14444679.shtml。

[2]深圳特区报:《我国中低收入者仍是个税主要承担者》,http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20120903/110713028936.shtml。

[3]施正文:《分配正义与个人所得税法改革》,《中国法学》2011年第5期。

[4]施正文:《分配正义与个人所得税法改革》,《中国法学》2011年第5期。

[5]刘怡等:《工薪所得个人所得税税率的累进设计: 问题与改进》,《税务研究》2010 年第9 期。

[6]翟继光:《严厉的法律责任是减少高收入者偷税的必要手段》,《中国税务报》2006年2月8日第006版财税理论。



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