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对我国环境保护税立法的五点认识

来源:《税务研究》 作者:陈 斌等 时间:2016-12-19 23:51

内容提要:正在推进中的环境保护税立法工作,是对税收法定原则的落实,也是以法治理念促进发展方式转变、建设生态文明的举措。本文就环境保护税的立法理论基础、税收法定原则贯彻、事权划分与收入归属、预算管理体系、协调机制构建五个方面谈一些认识。

关键词:环境保护税  理论基础  税收法定  收入归属  预算体系  协调机制

 

运用税收来推动环境治理是近年来国家的重要思路。国务院2007年就提出“探索建立环境税收制度,运用税收杠杆促进资源节约型、环境友好型社会的建设”。[1]党的十八届三中全会要求“推动环境保护费改税”。依据中央决定,环境保护税已列入本届全国人大立法规划,正在推进之中。环境保护税立法,不仅体现了我国利用税收手段推动环境治理的决心,也是对税收法定原则的落实,必须深刻理解、尽快出台。

 

一、立法理论基础

理论研究、实践佐证和发展经验均表明,环境保护税作为重要的环境经济政策工具,对解决环境问题具有重要作用。环境保护税法作为专门的环境保护税收法律,必须具有明确的立法理论基础。从目前《环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)看,应该说在这方面已经做了大量工作,但还需要进一步完善。

其一,“绿色发展”理念作为理论依据应在环境保护税法中得到充分体现。《征求意见稿》第一条提出了环境保护税的立法宗旨,即“为保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设,制定本法”。这里有三层意思:一是保护和改善环境。环境保护税作为特定目的税,设立的目的主要就是保护和改善环境。二是促进社会节能减排。环境污染具有负外部性,环境保护税作为“纠正性”税收,其核心是利用税收手段迫使企业实现外部性的内部化。三是推进生态文明建设。环境保护税秉持“环境优先”的原则,强调在发展中重环保,在环保中求发展,走经济发展与环境保护协调发展之路。我们对此表示赞同,并进一步认为,环境保护税还应增加一项立法目的,即促进产业转型升级。开征环境保护税后,排污企业的生产成本增加,必然促使资源由效益低下、污染排放量大的企业流向新兴产业、高新技术产业、清洁产业,推动产业结构的优化升级。更为重要的是,党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,是对我国新时期发展规律的新认识、新概括。环境保护税正是落实绿色发展理念的重要经济手段。我们据此建议将“绿色发展理念”作为环境保护税的理论依据写入立法宗旨中,可以将《征求意见稿》第一条修改为:“依据绿色发展理念,为保护和改善环境,促进节能减排和产业转型升级,推进生态文明建设,制定本法。”

其二,环境保护“费改税”的必要性和可行性多数学者都持赞成态度(黄新华,2014;葛察忠等,2015;许文,2015;苏明等,2016),认为排污收费制度存在较多缺陷,不能有效应对当前经济发展和环境治理之间的矛盾。通过分析环境保护税的内在机制后,越来越多的学者认为,环境保护“费改税”应是治理环境的合适经济手段与必要选择。当然也还存在对排污费改税的一些担心,如对环境保护税开征受制于技术因素和既定利益的担忧,对征纳双方的信息不对称与税收综合成本可能增加的考虑,以及认为通过完善排污费制度来解决可能更为可行的观点。

我们认为,评价环境保护“费改税”是否具有必要性和可行性,应该从我国当前国情特征和税费关系出发,来分析这项改革能否解决经济社会发展中的突出矛盾,既要坚持排污费改税的正确方向,又要妥善处理各种关系,解决各种担忧,并将逐步统一的认识与行之有效的经验纳入到立法理论基础中来。一是要充分认识排污费改税的必要性。环境保护的收费制度一直是我国环境保护的主要经济手段,但也已暴露出越来越多的弊端。从规范层面看,排污费以行政法规和行政规章为主,法律位阶较低,强制性较弱;从制度设计层面看,排污费存在征收面窄、征收标准偏低、征收力度不足、征收效率低,难以为降低污染排放提供有效激励。因此,必须考虑开征环境保护税,其相应的立法是一项“清费立税”的改革。新修订的《环境保护法》第二十一条规定:“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第二十二条规定:“企业事业单位和其他生产经营者,在污染物排放符合法定要求的基础上,进一步减少污染物排放的,人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”。第四十三条还规定:“依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费”。这些法规都为环境保护的“清费立税”提供了法律依据,必须在环境保护税的立法中得到体现。二是要充分认识以税收形式进行环境治理的可行性。环境保护税具有强制性、固定性和无偿性的一般共应该得到体现。对于环境保护“费改税”,国内大性。环境保护税的强制征收,可以克服环保部门征收排污费的强制力不够、执法容易受制于地方经济发展需求等缺陷,可以约束地方政府的自由裁量权,减少权力寻租,影响经济主体的生产和消费行为。环境保护税相对于排污费,其公开性、稳定性也有利于保护纳税人的合法权益,加强部门监督。我国虽然在环境和资源保护方面也开征了一些税种,但是这些税种受功能定位影响,调控效果有限。因此,需要推进以环境保护为目的的环境保护税出台。对于这些理论共识与实践经验,都应该在环境保护税的立法中得到体现。

其三,对环境保护税实施可能的约束条件的突破必须在立法过程中加以考虑。在认识环境保护税是解决环境问题有效手段的同时,还应明确环境保护与治理是一个复杂、系统的问题。税收不是解决环境问题的“万能药方”,其自身也有局限性,在某些领域或环节,其作用的发挥会受到限制。对于环境保护税实施后会出现的制约因素,特别是涉及到利益格局的调整,应通过进一步完善环境保护税制度及其相关配套制度来加以解决。一个富有效率且具备可行性的环境保护税制度,必须是建立在参与各方利益均衡的基础上。因此,环境保护税在制度设计中需要明确各方的权利和义务,建立激励相容的环境税收制度。在环境保护税实施过程中还需要根据利益格局的变化不断调整,达到新的均衡。此外,要实现环境的有效治理,还需要多种手段配合,建立多元化的治理机制,才能实现环境保护与经济发展的双赢目标。一是要加强环境立法工作,健全和完善环境保护相关的法律法规。法律控制是对环境行为实施约束的最有效手段。二是除税收外,还应使用政府管制、排污权交易制度等措施控制污染物排放。三是综合利用财税、金融等政策支持环保技术的开发,促进新能源、可再生能源的发展,从源头上解决环境污染问题。这些基本思路在环境保护税的立法过程中都应该得到充分考虑。

其四,对环境保护税两大职能的协调平衡应该成为立法考虑的重要因素。任何税收都具有调控与收入两大职能,环境保护税也不例外。环境保护税的调控职能表现为:一方面,环境保护税遵循“谁污染,谁付费”的原则,通过对排污者征税,使排污者承担与其自身造成的污染破坏相当的环境成本,进而限制排污者的排污行为来实现环境保护的目标;另一方面,对排污者征收环境保护税还可能发挥激励效应,即排污者为了减少缴纳的环境保护税,可以通过加大科技创新、购买节能环保设备等方式减少污染排放,从而促进技术进步和产业升级。由此可见,无论是发挥“纠正性”被动调节作用,还是发挥正向激励效应,该税都会起到促进节能减排、保护和改善环境的作用。而环境保护税的收入职能,则是指通过开征环境保护税来增加政府财政收入,为政府治理环境污染提供财力支撑。显然,开征任何税种的关键都是要处理好税收这两项职能之间的关系,对于环境保护税则必须予以特别考虑。总体上看,该税的这两项职能相辅相成、内在统一,但是作为“纠正性”税收,环境保护税应坚持以调控职能为主,收入职能为辅,不宜过分强调环境保护税的收入功能。从短期看,环境保护税的开征必然带来税收收入的增长,但是随着环境保护税调控职能的发挥,从长期看,环境保护税的征收将会抑制污染排放,而污染排放的减少势必带来税收收入的减少。我们认为,这个基本判断必须在环境保护税立法层面得到确认,在立法过程中得到体现。

 

二、落实税收法定原则

党的十八届三中全会对落实税收法定原则提出了明确要求。依据税收法定原则,开征环境保护税,必须立法先行。《征求意见稿》在落实税收法定原则、实现“费改税”有效衔接等方面已经做了充分考虑,有了鲜明特色,但还有一些必须完善的内容,我们提三点建议:

其一,环境保护税立法是落实税收法定原则中国实践的首次亮相。当前,我们在探寻落实税收法定原则之中国模式方面已经迈出了实质性的步伐,必须在环境保护税的实践中予以体现。新修订的《立法法》对税收法定原则进行了重申与强化,要求今后凡是要开征新税的,都要由全国人大及常委会制定法律,即“先立后征”。“环境保护税法”是《立法法》修订后可望首先出台的税收法律,在落实税收法定原则上迈出了第一步。根据税收法定原则,需要将依据行政规章、条例征收的排污费提升到依据法律位阶较高的《环境保护税法》征收的环境保护税,这是“费改税”的自然演进过程。我们要依据《立法法》确定的税收法定原则做好环境保护税的立法工作,使该税的立法进程真正成为税收法定中国模式的典范。

其二,正确理解《立法法》对全国人大及其常委会赋予的税收专属立法权。《立法法》第八条第六款规定:税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度,只能制定法律。这一表述方式曾经在全国人大审议期间引起过争议,焦点在于“税种设立”与“税率确定”是否存在同义反复的问题。我们认为,每一个税种都是由具体的税制要素构成的,税制要素包括纳税人、课税对象、税目、税率、纳税环节、纳税期限、减免税等,其中纳税人、课税对象和税率是税种的基本税制要素,任何税种如果缺少这三个要素,均无法成立。所以税种的设立已经包括了税率的确定,但是考虑到纳税人对税率要素格外敏感和特别关注,最终全国人大表决通过的《立法法》修订稿中将税种的设立与税率的确定分别列示。我们认为,《立法法》对于税收法定的表述已经明确,必须予以执行,要站在落实税收法定的高度进行理解,不再纠缠于“税种是否包含税率”问题。我们曾经强调,理论探讨依然可以有,各种表述也各有道理,但是税收法定得以确定的意义始终是首位的,法律的严肃性必须得到尊重,这些要求必须要在环境保护税的立法中得到体现,特别是在该税“税种设立”与“税率确定”这两个方面要能体现出税收法定中国模式的特色。

其三,在税收法定前提下做好环境保护税诸税制要素的确定。“环境保护税法”应是在吸收和继承了原《排污费征收管理条例》的基础上的新发展。它不仅应吸纳排污费多年实践中的经验教训,也要考虑新时期环境保护的功能和需求,要能基本形成符合中国特色的规范化、制度化、程序化的环境保护税法律框架。但是在税制诸要素的设计和落实税收法定原则上,《征求意见稿》还存在一些不足,这里提三个方面建议。

一是关于征税对象的确定。《征求意见稿》第四条规定,征税对象为“大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。”这与原来排污费的规定是一致的。这种制度安排,是为了实现环境保护税和排污费间的平稳过渡,但相对而言,征税范围太窄,调控力度不足,难以发挥环境保护税的效应。例如,《征求意见稿》没有将二氧化碳列入征税范围,虽然从短期来看,对二氧化碳征税时机并不成熟,且气候问题是一个全球性问题,开征二氧化碳税还需要国际协调。但从长远来看,在全球气候变暖的大背景下,对二氧化碳征税也许势在必行。因此,环境保护税立法要体现一定的前瞻性,将来应在综合考虑环境现状、经济社会发展情况、纳税人负担水平、税收征管能力等因素的前提下,适当扩大环境保护税的征税范围,逐步将生态保护、自然资源保护纳入征税范围。因此我们建议,环境保护税法应留下立法空间。《征求意见稿》第四条可明确提出:“根据经济社会发展的情况,适当地调整环境保护税的税目和税额”。

二是关于税额标准的确定。《征求意见稿》中税额标准存在的主要问题有二:一是税额标准偏低。《征求意见稿》只是将大气污染和水污染的税额标准比原排污费提高了一倍,其余征收对象的税额标准与原来排污费的标准相同,这种安排没有考虑到我国环境保护的实际情况和环境保护税加强调控职能的需要,因此建议根据治理成本对各税目的税额标准进行科学测算,并建立定期调整机制。二是超标课税的方法还不够合理。《征求意见稿》第十条将排污费原本适用于水污染的超标加倍征收扩展到大气污染,并提出按三倍全额累进征收。由于全额累进在污染排放量的临界点会出现税负增长超过计税依据增长的问题,我们建议将《征求意见稿》第十条的税额累进方式由全额累进改为超额累进。

三是关于授权立法的运用。《立法法》第九条对税收横向授权立法给予了保留,规定对专属立法权没有明确规定的事项,可以授权国务院制定行政法规。但是《立法法》并未对地方纵向授权立法作出明确规定。从税收立法实践看,我国目前单行税收法律、行政法规中涉及到省级政府授权立法的税种不在少数。如《车船税法》第二条、第五条,《资源税暂行条例》第三条、第七条,《城镇土地使用税暂行条例》第五条、第八条、第十三条,《耕地占用税暂行条例》第五条,《契税暂行条例》第三条,《房产税暂行条例》第六条、第七条、第十条等,均授权给省级政府在本地方范围内决定具体适用税率或税额、税收减免税权、纳税期限、实施规则的制定权等。考虑到我国存在较大的地区差异,在个别税制要素方面,确实不宜采取全国“一刀切”的做法,将这些税制要素的调整权交给省级政府有其合理性和必要性。从法理来看,综合考察《宪法》第一百零七条第一款、《立法法》第八十二条第一款的规定,地方政府可以依照法律规定的授权,为管理本行政区域内的各项行政工作制定地方规章。但地方规章的制定必须受到两个方面的限制:一是必须要有法律、行政法规和地方性法规的依据;二是其规定的事项只能是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。换言之,地方政府就决定个别税收要素而制定地方规章的立法权必须来自于上位法的授权。认真研究这些规定要求,应该说在环境保护税的立法中,在某些税收要素上对地方进行纵向授权是有法律依据的。

进而,就环境保护税的税制设计而言,我们应当考虑不同地区的经济发展水平和税负承受能力,以及我国环境治理的复杂性。我国东部沿海地区的产业结构以高科技、高效率、低投入、低能耗的产业为主,开征环境保护税对东部沿海地区大部分企业的影响有限。与东部沿海地区相比,中西部地区的产业结构以高能耗、低效率、高排放的产业为主,对环境和生态系统构成了很大压力。随着环境保护税的开征,中西部地区大部分企业的生产成本将显著提升,企业经营将受到较大影响,部分企业可能会减少产能甚至退出该产业,这会直接影响到中西部地区的经济发展,并最终影响到我国目前的区域经济格局。因此,在环境保护税的立法中必须考虑这些地区差异因素,在税制设计时切忌“一刀切”。

鉴于此,我们认为,环境保护税的立法应该采用“立法+授权”这一既合法又现实的模式。在坚持税收法定原则的前提下,授权地方适当的税收立法权限,有利于各地根据实际情况制定有效的环境治理政策,发挥地方政府治理环境的积极性,从而更好地发挥环境保护税的职能。因此,在《征求意见稿》的第四条、第七条、第十二条中明确授予省级政府在税额标准、征税范围、税收优惠方面适当的立法权,既合理且必要。当然,《征求意见稿》在授权立法方面还存在一些值得再研究的地方:一是根据税收法定原则,地方税收立法权应当由地方人大及其常委会行使。因此,建议将上述条文中的“省、自治区、直辖市人民政府”修改为“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会”。二是授权立法应当有适当的限制。根据《立法法》第十条规定,“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”环境保护税法在授权地方行使税率上浮的上限、税基扩大的种类、税收减免的权力等方面都应当有适当的限制,防范地方对授权立法的滥用。三是要完善税收授权立法的监督机制。我国宪法和法律都规定地方制定的法规、规章应当向全国人大常委会、国务院备案,《征求意见稿》只在第四条税率上浮的授权中提出了备案要求,其它授权条款都没有体现。我们建议应当对所有授权条款都提出备案要求。

 

三、事权的划分与收入归属

关于环境保护税的收入归属问题,即环境保护税究竟是中央税、地方税还是中央地方共享税,《征求意见稿》没有加以体现,这是正常也是合适的,因为财税体制改革还在深化,法律要为改革留下必要的探索空间。但从现实来看,收入归属不清可能会造成税收征收过程中中央政府和地方政府之间的利益冲突和相互博弈。因此,在环境保护税的立法过程中,要有从法律到征收实践的顶层设计,有必要现在就对环境保护的事权划分进行必要的明确,而后根据事权与支出责任匹配的原则,在总体框架下对环境保护税的收入归属作出初步或意向性的明确,这样可以既体现了立法的法律导向,又留下立法的空间,以利于下一步工作的衔接。

其一,要明确环境保护事权划分的理论依据与现实制约。清晰、合理地划分环境保护的政府间事权,是明确各级政府在环境保护方面的职责和范围,确定其支出责任的基础,也是开征环境保护税必须考虑的重要因素。党的十八届三中全会提出“建立事权与支出责任相适应的制度”、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”、“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”等要求,为明确中央与地方环境保护事权指明了方向。环境问题具有跨区域性、复杂性和动态性的特点,因此,单靠一级政府是无法实现对环境的有效治理的。需要依据政府纵向事权划分的基本理论,结合环境管理的实际情况,对环境保护的纵向事权进行清晰的划分。在此基础上,根据事权与支出责任相匹配的原则,划分环境保护税的收入归属。政府纵向事权划分的基本理论主要包括公共产品理论与信息不对称理论。将这些理论用于环境保护事权的划分,对于我们考虑环境保护税收入的划分是有帮助的。

政府事权划分的理论依据与现实因素是要统筹考虑的。在中国的现实中,划分政府环境保护事权时,需要考虑的主要因素有:一是环境问题的跨区域外部效应,需要纵向与横向的协调应对。二是环境问题上存在的信息不对称,中央政府无法掌握某一企业的排污情况,因而无法进行有效监管,只能由具有信息优势的地方政府来承担。三是环境治理具有复杂性和动态性,某些环境治理事务只能由某一特定层级的政府来承担。简言之,从中国现实出发,区分不同范围的环境保护工作作为全国性公共产品、地方性公共产品、跨区域公共产品等不同属性,充分考虑相关主体在环境保护信息方面的不对称因素后,我们建议,《征求意见稿》应该对一些原则性的规定作出必要表述。环境保护的事权应当由中央政府和地方政府共同承担,大部分事权应当界定给地方政府。而与此相对应的环境保护税收入的归属就有了对应的要求。这种理论判定应该尽量在立法中得到必要的体现。

其二,对环境保护税收入归属的政策建议。根据事权与支出责任匹配的原则,合理划分环境保护税的收入归属。环境保护税的收入归属直接影响到环境保护税能否有效实现环境保护的宗旨。如将环境保护税作为地方税,一方面,地方政府希望通过环境保护税取得更多的财政收入,而环境保护税收入的增加与排污企业排污量增加是成正比的,即排污量越大,财政收入越多。为了争夺税源,地方政府会放松相关的环境管制,不仅不能促进环境保护、节能减排,反而产生了反向激励作用——鼓励企业排污。另一方面,因污染外溢而受损的地方政府很难从受益的政府那里获得应有的补偿。而如果环境保护税作为中央税,地方由于无法享有环境保护税带来的税收利益,往往会缺乏有效执行环境保护税制度的动力,从而影响到环境保护税职能的实现。我们据此建议,环境保护税收入应当由中央政府与地方政府共享,分享比例要兼顾环境保护事权的划分和中央与地方的收入格局。从目前我国排污费的收入归属看,90%的排污费收入归属于地方财政收入。按照中央提出的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的基本要求,我们建议,环境保护税作为中央与地方共享的税种,应当由地方税务局征收,收入分享比例应当向地方倾斜。

 

四、预算管理体系

《征求意见稿》第二十八条规定:“本法施行后,对依照本法规定征收环境保护税的,不再征收排污费。原由排污费安排的支出纳入财政预算安排。”这一规定将环境保护支出纳入了预算安排,体现了依法理财的要求。同样,从法律制定与实践运作的关系看,作出这样的规定是合适的。但由于在现实中对排污费改税后在预算中的使用方向没有明确,容易导致公众对开征环境保护税的疑虑。因此,在环境保护税立法中,如何兼顾法律要求与改革实践的关系,在法律的相关部分适当地表明该税收入的使用方向,可能是立法时需要加以考虑的内容。

其一,坚持环境保护税收入使用的长远方向。关于环境保护税的使用,是应当专款专用还是纳入一般公共预算管理使用,目前学术界还存在争论。一些学者(林,2015;宋丽颖等,2015)认为,排污费改税后,为了较好地解决费改税的衔接问题,环境保护税的使用应继续沿用排污费的使用安排,采用专款专用制度较为合适。也有一些学者(苏明等,2016)认为,环境保护税收入不应指定用途使用,而应当纳入一般公共预算统一使用。我们认为,环境保护税收入的使用,应当结合财政预算管理体制改革的目标与当前的环境现状进行考虑。在中国特色的全口径预算管理体系中,预算管理的目标是将各类政府收支统筹安排。从长远看,排污费改税后,收入应当纳入一般公共预算统筹管理。同时通过建立中长期重大事项科学论证机制,编制中期预算规划,保障环境保护的必要支出。

其二,环境保护税收入的管理可采取“两步走”策略。我们历来倡导财税体制改革的渐进次优思路,在财税立法上也不例外。从我国国情与财税体制改革的发展看,我们倾向对环境保护税收入的管理与使用采用“两步走”的做法。第一步,在环境保护税改革的初设阶段,应当实行环境保护税专款专用。主要基于以下考虑:一是我国当前的环境现状。我国当前的环境形势严峻,环境治理任务繁重,环境保护税收入专款专用,有利于保障环保资金的投入。二是与排污费的平衡衔接与过渡。排污费归入政府非税收入,纳入一般公共预算,一直采用专款专用的管理模式。费改税后,继续采用专款专用,保持与原有制度的延续性,有利于保障环保资金的稳定性。三是专款专用能够减轻环境保护税开征的政治和社会压力。专款专用具有明确的方向性和目标性,符合纳税人在纳税后期待获得相应回报的心理,能够获得公众对环境保护税改革的支持,减少改革阻力。第二步,当环境保护税基本达到了政策目标,污染排放量减少,环境保护税收入相应减少时,环境保护税收入就应当纳入一般公共预算的统筹管理。这主要基于以下考虑:一是符合财政预算管理规范化的总体要求。新修订的《预算法》第二十七条把环境保护支出纳入一般公共预算支出的范围,实际上间接明确了环境保护税收入将纳入一般公共预算。此外,国务院有关规定也指出:“新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用”。[2]这些规定直接明确了环境保护税收入将纳入一般公共预算统筹使用。二是环境保护是典型的公共产品,是市场经济下政府应尽的职责,其资金来源主要应是一般公共预算收入。环境保护税的收入是有限的,仅仅依靠环境保护税为环境治理进行投入是不现实的。三是可避免环境保护税收入专款专用中出现的截留、挪用、挤占问题。四是可避免环境保护支出结构的固化和支出的重复安排,有利于统筹安排各项财政资金,提高资金使用效率。五是一般公共预算的预决算必须经各级人大审议批准,有利于各级人大的监督,提高环保资金的使用效益。

环境保护税收入纳入一般公共预算管理后,社会公众可能会担心用于环境保护的财政支出会减少。这个担扰是可以解除的。《预算法》第三十七条明确规定:“各级一般公共预算支出的编制,应当统筹兼顾,在保证基本公共服务合理需要的前提下,优先安排国家确定的重点支出”。环境保护支出作为重点支出应当优先安排和重点保障。面对严峻的环境和生态压力,我国对节能减排和环境保护的重视程度日益增加,用于环境保护的财政支出逐年增长。因此,环境保护作为国家确定的重点支持方向,在绿色发展理念下,一定能在依法理财的框架下得到充分的资金保障。

 

五、协调机制构建

环境保护税立法是将原收费制度转变为税收制度,涉及到体制转换、税制协同和部门利益调整等方面,因此,制定环境保护税的相关协调机制非常重要。与前面事权划分与收入归属、预算体制管理问题相类似,协调机制的构建固然不是这次立法的重点,但同样必须随改革实践进程而发展。作为顶层设计的重要部分,我们建议在此次立法过程中也要充分考虑这一因素,主要有以下三个方面:

其一,与排污权交易的协调。排污权交易与环境保护税都是针对排污企业征收的费用。排污权交易是在污染物排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,通过污染者之间交易排污权的方式实现低成本治理污染的目的。我国目前正在推行排污权交易试点。国务院有关文件明确,有偿取得排污权的单位,不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。[3]这意味着,开征环境保护税后,排污企业可能面临着两种税费的叠加征收,企业税费负担过重,因此,环境保护税立法时需要慎重考虑环境保护税和排污权交易之间的协调,主要有三个方面:一是要建立政府为主、市场为辅的环境调控机制,政府和市场共同构建起一个以环境保护税为主、排污权交易为辅的环境调控机制。二是要尽快建立合理的排污权交易机制,加强排污权交易的立法,通过立法来规范和保障排污权交易;还要建立排污权交易定价的市场化原则,减少行政干预。三是在污染排放总量控制的前提下,应合理划定排污权交易和环境保护税的比重。如果排污权交易部分所占比重过大,就可能导致交易价格偏低,进而侵蚀环境保护税的税基;如果环境保护税所占比重过大,则可能导致排污权交易价格水平过高,影响到排污权交易效用的发挥。环境保护税税率水平和排污权交易价格水平之间要保持适度均衡。

其二,与绿色税制体系的协调。作为“十三五”规划的重要内容,资源税、消费税等相关税种也要进行改革。环境保护税与资源税、消费税、车辆购置税等其他具有环境保护职能的税种共同构建起我国的绿色税制体系。因此,环境保护税立法要考虑与其他绿色税种的衔接、配合和协调,避免出现重复征税和税制之间的相互抵触,使各个税种在环境保护目标下实现有机的统一。在我国绿色税制体系的构建中,其他税种虽然也从不同的征税环节、征税对象发挥着环境保护的职能,但由于受税种自身功能定位的影响,调控作用有限,环境保护税应当发挥其核心作用。环境保护税立法后,消费税的立法也应跟上,高耗能、高污染的产品应纳入消费税征收范围,根据消费品对环境的影响确定消费税的税率水平,对高耗能、高污染的产品提高消费税税率水平,对节能低碳产品适当调低税率或取消消费税的征收。要完善资源税制度,适当扩大征税范围,合理调整税率水平和结构,将资源开采产生的环境成本考虑进来,实行差别税率。车辆购置税未来可以考虑并入到小汽车消费税,适当提高小汽车的消费税税率,简化税制。

其三,与税收征管机制的协调。环境保护税的征收是一项专业性很强的工作,单凭税务部门无法完成,需要环保部门的配合。环保部门负责排污量的测定,税务部门负责税款征收。因此,《征求意见稿》将环境保护税征收模式明确为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”。税务和环保两个部门必须实现充分的合作,构建税收征管协调机制。一是要构建环境保护税税收征管法律制度,提高税收执法的法律效力。当前《税收征管法》尚在修订过程中,这次修订应根据《环境保护税法》所确定的征管模式,为环境保护税的征管作出专门的制度安排。二是要强化税务与环保部门间的配合。环保部门要认真履行对应税污染物的监测、监督和审核工作,税务部门要认真履行对税款的征收、管理、稽查工作,其他相关部门(土地、供水、银行进出口管理部门)作为第三方要发挥协同监管职能。三是要建立以互联网为依托的环境保护税征管信息平台,实现相关部门的信息共享,提高税收征管效率,降低税收征管成本。四是要构建问责机制。排污费改税后,环保部门的利益减少,可能会出现协同配合积极性不高的问题。为了防止工作中出现相互推诿的情况,应当构建相应的问责机制,监督环保、税务等部门切实履行职责。

 

(责任编辑:陈洁)

 

参考文献

[1] 邓力平:《落实税收法定原则与坚持依法治税的中国道路》,载《东南学术》2015年第5期。

[2] 邓力平:《中国特色社会主义财政、预算制度与预算审查》,载《厦门大学学报》2014年第4期。

[3] 陈斌:《碳税对中国区域经济协调发展的影响与效应》,载《税务研究》2010年第7期。

[4] 黄新华:《环境保护税的立法目的》,载《税务研究》20147期。

[5] 葛察忠,李晓琼,王金南,高树婷:《环境保护税:环境税费改革的积极进展与建议》,载《环境保护》2015年第20期。

[6] 许文:《环境保护税与排污费制度比较研究》,载《国际税收》2015年第11期。

[7] 苏明,邢丽,许文,施文泼:《推进环境保护税立法的若干看法与政策建议》,载《财政研究》2016年第1期。

[8] 林烺:《税收法定原则下环境保护税的立法设计》,载《地方财政研究》2015年第10期。

[9] 宋丽颖,王琰:《完善我国环境保护税法的思考》,载《税务研究》2015年第9期。

 

【作者简介】

陈斌,厦门国家会计学院财税研究室;

邓力平,厦门大学财政系。

 

【文章出处】

《税务研究》2016年第9

 

Some Thinkings on the Legislation of Environmental Protection Tax System in China

Chen Bin and Deng Liping

Abstract: Promoting the environmental protection tax legislation is an implementation of the statutory taxation principle, and is also a measure of promoting the transformation of the economic development pattern by legal conception and constructing the ecological civilization. This paper discusses five points on the environmental protection tax legislation: the theoretical basis, the implementation of the statutory taxation principle, the division of responsibilities and the revenue attribution, the budget management system, and the construction of coordination mechanism.

Keywords: Environmental protection tax; Theoretical basis; Statutory taxation principle; Revenue attribution; Budget system; Coordination mechanism.

 

 

 



[1]《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》(国发[2007]37号)。

[2]《推进财政资金统筹使用方案》(国发[2015]35 号)。

[3]《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(国办发[2014]38 号)。



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