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PPP税收政策设计思路与操作路径

来源:《税务研究》 作者:孙 静 时间:2016-12-09 01:24

内容提要:对于PPP项目而言,税收是成本,是现金流出,因此税收既可能降低项目公司未来收益,又可能增加项目的税收负担和预期成本,最终转嫁给政府承担,还可能因为重复征税导致税制不公平。本文在梳理PPP项目税收政策及其影响的基础上,结合实务中面临的税收困惑和问题,给出PPP税收政策设计思路和操作路径。

关键词:PPP项目  税收政策  税制设计

 

一、PPP项目的涉税环节及其税务处理

PPP项目税收政策并没有特殊之处,所涉及对象的征税散见于现行税收立法和税收政策中,遵循的也是现有税收管理规范。按照可能的涉税环节,我们将PPP项目分为项目创设期、建设运营期、期满移交期三个环节进行研究。如果项目非正常终止,则按照清算期进行相关的税务处理。

(一)项目创设期

从现有实践看,绝大多数社会资本都希望将PPP项目装进一个“干净的瓶子”,以避免历史事项对PPP项目的潜在影响。[1]成立项目公司时,既有出资方式的税务考量,又有组织形式的税务考量。

1.出资方式。PPP项目中,政府出资形式可能是存量资产,也可能是增量资产。如果是单纯的资产转让行为,项目公司会涉及增值税;政府以不动产出资,项目公司承受作为投资的土地房屋,需要按照有关的规定办理产权变更,根据契税的一般征税规则,项目公司需要缴纳契税;由于PPP项目主要涉及公共基础设施建设,很多情况下,土地使用权以非行政划拨的方式注入到项目公司,按照税法规定,应视同有偿转让,因此项目公司有契税、土地增值税的潜在税负。

社会资本如果以货币出资,项目公司只需就合同缴纳相应的印花税;如果是以实物资产或无形资产等非货币性资产出资,项目公司就有增值税、土地增值税、印花税以及企业所得税的潜在税负。然而,在设立项目公司时,绝大多数PPP项目都是以股权投资的方式注入资本,这样可以规避增值税和土地增值税,大幅度减少企业所得税。例如,对于政府的存量项目,社会资本如果收购原项目公司股权,股权转让过程中的资产转让就以股权转让的方式体现,从而可以避免缴纳流转税。

2.组织形式。PPP项目中,政府资本和社会资本共同成立有限责任公司或有限合伙企业,通常以有限责任公司为主,出资方出于避税的目的才可能成立合伙企业。不同的组织形式,对投资方会产生不同的影响。

如果项目公司为有限责任公司,政府和社会资本分别按分红比例获取股息红利,社会资本方缴纳企业所得税,但其如果是境内居民企业,因符合股息红利等权益性投资收益免税条件,可享受免税。如果项目公司为有限合伙企业,投资方应按个人所得税中“先分后税”的原则划分收益,合伙人根据其类型就取得的收益进行缴税。境内法人合伙人缴纳企业所得税,境外法人合伙人适用10%的预提所得税。这里要注意境外法人合伙人是否在境内设立常设机构,以及是否存在双边税收协定。

(二)项目建设运营期

项目建设运营期间的税收主要涉及建筑业税收。项目建设运营期的税收要根据不同的PPP模式分情况征收,但其核心要点为运营公司的收入形式。先看一种简单的运营模式,假设A为项目运营主体,社会资本B提供资金,其收益为利息收入,A在一定的运营期内实现收入并还清B的资金及支付利息。这种情况下,A的经营项目如果属于增值税减免税项目,则享受减免税优惠,否则缴纳增值税。B的利息收入按金融业征收增值税。其间,建设项目由C承包,C按建筑业征收增值税。

再看典型的PPP项目运营模式,如TOT模式、BOT模式、ROT模式等,其基本运作方式是:项目发起方A(可以直接是政府,也可以是政府控股公司),在一定运营期间内以特许经营等方式交给社会资本方B经营,B提供资金支持并负责经营项目,在此期间,B通过经营收回资金且实现利息收入。同样,建设项目如果由C承包,C按建筑业征收增值税。这种运营模式通常适用于公益类项目,A通常也是项目服务购买者,按次数、使用量或绩效取得政府付费或者以贴息、财政返还、土地开发收益补贴等形式获得财政补贴。这种运营模式的税收并不复杂,项目收入缴纳增值税,利息收入按金融业征收增值税。

(三)项目期满移交期

项目移交时实质业务为资产转让行为。从实践看,绝大多数资产都是以股权划转的方式无偿移交,尤其是公益性项目,在移交前,固定资产基本上已提完折旧,只剩残值,因此不需缴税。

 

二、税收适用于PPP项目的实务问题

结合调研,笔者认为现行税法体系适用于PPP项目时至少存在以下四类问题:

(一)重复征税问题

由于PPP项目类型的多样性,我们从众多模式中抽象出一种典型的PPP项目组织架构,分环节分析其面临的重复征税。

1典型的PPP项目组织架构

1显示,PPP项目的组织架构为:基金(假设为有限合伙企业)与地方政府平台组成项目公司,负责工程项目的建设及运营;项目公司与市政职能部门签订政府采购服务协议及特许经营权协议;项目公司与工程公司签订总承包协议,由工程公司负责工程项目的具体建设。

PPP项目面临的重复征税问题如下:

1.基金层面。

1)基金以股权形式投入到项目公司,未来取得的红利所得分配给最终投资人金融机构,由于无法取得分割单,金融机构目前会对此收益继续汇总计算缴纳企业所得税,导致企业所得税的重复缴纳。

2)基金以债权形式投入到项目公司,定期取得一笔固定的利息收入,同期基金扣除普通合伙人管理费及税费后会支付给信托计划一笔固定的投资收益。基金就取得的此笔利息收入缴纳增值税,信托计划对取得的此笔投资收益也缴纳增值税。

2.项目公司层面。

1)目前大部分增量PPP项目都是BOT模式运作。《企业会计准则解释第2号》规定,项目公司在运营期确认收入的同时将项目确认为金融资产。也就是,项目公司实施建造行为形成的资产不确认为该企业的固定资产,而是由项目业主或政府实施机构确认为固定资产。《营业税改征增值税试点有关事项的规定》(财税〔2016136号)第一条第四款规定,适用一般计税方法的试点纳税人,201651日后取得并在会计制度上按固定资产核算的不动产或者201651日后取得的不动产在建工程,其进项税额应自取得之日起分2年从销项税额中抵扣,第一年抵扣比例为60%,第二年抵扣比例为40%。因此,项目公司取得的固定资产由于会计上核算为金融资产,其取得的巨额进项税额不允许从销项税额中抵扣,存在重复征税。

2)资产转让过程中可能存在流转税的重复征收,尤其是存量资产的PPP项目。例如TOT模式运营的项目,存量资产进入到运营公司名下可能涉及缴纳增值税,项目期满移交时资产再次转让,需要缴纳增值税。由于没有可供抵扣的增值税发票,存量资产转让面临征两道税。但是,这一重复征税问题实践中可以通过股权转让的方式进行规避。存量资产通常先评估净资产价格,再作价入股到运营公司,规避了流转税,项目运营期内或者项目结束后以转让项目公司股权的方式退出,即无偿移交股权,也不需缴纳流转税。

(二)营改增引致的税收挑战

1.存量资产转让时,政府只能开具行政事业单位收据,导致存量资产受让方因没有取得增值税专用发票而无法抵扣进项税额。

2.社会资本的资金大部分来源于信贷资金,PPP项目的收益经常以利息收入的形式体现,根据营改增政策,利息支出对应的进项税额不能抵扣。

3.全面实施营改增后,参与PPP项目的建筑企业,面临11%的增值税,部分成本支出难以取得进项抵扣,还可能遇到一些PPP项目所特有的税务挑战。例如,项目公司自行立项建设并拥有基础设施所有权,如果项目公司的销项税额较低,则可能无法完全抵扣建设施工环节的进项税额。进一步地,集团公司同时掌控多个PPP项目,就需要匹配运营期的销项税额和建设期的进项税额,以免出现大量的增值税留抵税款。

(三)税收征管时的自由裁量问题

我国税收执法时自由裁量的标准不一,这其中既有政策理解上的差异,也有税法不明确的原因。公益性PPP项目中政府付费(政府采购服务费)到底如何定性,对运营公司而言,是定性为服务业收费、无形资产还是分期销售不动产,各个地方的理解不一样、操作不相同,这是税法上并未明确的事项。

营改增后,BT模式运营的项目中,项目转让时收入的定性不同也决定了适用不同的增值税税率和政策。如果按建筑业,增值税税率为11%,扣除取得时的原价或作价后差额征收;如果按服务业(代理业)或金融业,税率为6%;如果按销售不动产处理,适用5%的征收率和预征率;如果建筑公司相当于项目公司,承建项目完成后转让,则按建筑业11%的税率全额征收。另外,项目公司层面取得的政府付费,或者以贴息、财政返还、土地开发收益补贴等形式给予的财政补贴,税法并未明确定性,也可能适用不同的增值税税率和征收率。

(四)税收政策变动问题

这个问题的焦点集中在《财政部国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015178号)上。按照财税〔2015178号文件,污水、垃圾处理项目的增值税优惠由免税变为即征即退70%。污水垃圾处理是影响国计民生的公益项目,大部分属于特许经营,企业一般通过银行贷款投资建设,前期负债运营,后几年才能赢利,且属保本微利。2014年该行业上市公司财务报告显示,污水垃圾处理整体收益率不足10%[2]增值税优惠政策的变动使PPP模式运行的污水垃圾处理项目风险加大,回报率降低,影响了民营资本的投资意愿,增加了地方政府PPP项目的融资成本,并且在电价补贴不到账、地方政府付费拖欠以及增值税退税周期不确定的情况下,企业流动资金严重不足,资金垫付率总体上升至65%,税负增加约10%

 

三、PPP税收政策设计思路与操作路径

目前,PPP还未有相应明确的税收政策出台,只在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)中提到公共服务领域的PPP项目可享受税收优惠政策。笔者认为,对PPP项目的税收支持并不仅仅体现为制定税收优惠,而要从PPP的经济本质出发厘清理论问题,在PPP税收顶层设计的基础上,出台税收激励政策。

(一)PPP税收政策设计思路

1.PPP的经济本质出发界定PPP课税模式。我国税法体系建立在商事法律的基础之上,对由政府组织实施、建设和运营的基础设施、公用事业项目,其收益可免税。PPP项目是社会资本与政府合作的产物,政府与社会资本是伙伴关系,其既不能完全适用公法,也不能完全适用私法。这就需要我们不能仅局限于PPP项目的组织形式,而应看其经济实质。社会资本之所以参与PPP项目是为了营利,营利事业无非有两种课税模式:法人税制和合伙税制。正如企业所得税法的适用对象不限于法人制企业,税法意义上的合伙税制适用对象并不意味着仅限于商事组织法意义上的合伙企业。如果多个当事人共同从事一项营业事业,即使没有设立商事法律意义上的合伙企业,也不一定不适用合伙企业课税模式。

2.PPP的行为本质重构PPP税收思维模式。税收是产权基础上的收益分配。税收基于产权,产权既有自物权(所有权),也有他物权。不论何种性质的产权,其经济目的都是收益权,只要取得收益,有收入和所得,行为主体就产生纳税义务。

我国税制结构中,流转税占税收收入的一半以上,这就决定了我国税法体系中流转税的课税思维具有主导作用。总体看,我国流转税设计时是一种“自物权”思维模式,因此,我国税制的“自物权”特征非常明显。在“自物权”思维模式引导下,PPP项目每发生一次资产流转行为就需要缴纳一次税。例如,以TOT模式运营的项目,存量资产进入到运营公司名下需要缴纳增值税等,项目期满移交时如果依然有资产需要再缴一道税。[3]PPP项目是共治基础上的行为合作,无论资产如何流转,政府的控制权依然没变,资产的所有权说到底还是属于政府。因此,PPP项目课税时我们应该有“他物权”思维。这样,税收回归到最本源的特征,只要有收益,就负有纳税义务,税收不再和资产流转有关,而和控制权所带来的收益权相关。这也是税法中“实质重于形式”原则在PPP项目中的体现。根据“他物权”思维,资产流转行为是否都应该免税要视具体情况而定。例如,地铁PPP项目通常的合作模式是项目公司一并取得地面上的土地使用权以开发房地产,这种项目的预期盈利空间大,附带着很强的市场化和竞争性特征。根据国家税务总局发布的《房地产开发企业销售自行开发的房地产项目增值税征收管理暂行办法》(国家税务总局公告2016年第18号),房地产开发企业中的一般纳税人销售自行开发的房地产项目,按照取得的全部价款和价外费用,扣除当期销售房地产项目对应的土地价款后的余额计算增值税销售额。因此,这种项目投入时土地使用权属发生变化时的税费如果给予减免就很不合理。制定税收优惠政策时,需要区分公益性项目和非公益性项目,对纯公益性项目由于流转行为产生的税收可直接免税。

3.PPP的公共性特征理解PPP税收优惠政策设计。虽然都是为了激励微观主体,PPP项目税收优惠与一般性税收优惠在理论上存在差异。一般性税收优惠基于政府对交易行为的干预,表达政府正向或负向激励的意愿;PPP项目税收优惠则基于PPP项目的公共属性,表达政府积极支持的导向。PPP项目提供的公共服务具有公共消费的特征,既然政府征税的目的本来就是为公共服务筹资,所以理应有税收优惠的考虑。

(二)PPP税收政策的具体内容

结合上述思路,PPP税收政策的设计需要打破组织形式的限制、建立“他物权”思维模式以及把握PPP项目的公共属性,构建不阻碍市场主体进入的税收政策体系。具体而言,设计PPP税收优惠政策时,应基于主体行为指向的判断和相关条件的存在。

1.优惠主体。PPP项目公司设立涉及的交易环节多,有些社会资本希望在所有环节都能够享受到税收优惠,这不现实。要回到PPP项目本身。可以将税收优惠政策直接给具体行业(例如市政基础设施),可以单独给指定行业的PPP项目出政策。采用“正面清单”的方式,给出优惠行业目录。

2.税种。从税种上看,现行企业所得税优惠政策已很清晰,关键是基于项目公司有限合伙性质的界定。二十世纪七十年代末八十年代初,美国最先出现了有限合伙的组织形式。1997年美国国内收入局出台了“打勾规则”,允许有限合伙企业自由选择按合伙方式或公司方式缴纳联邦所得税,普通合伙人仍须按公司身份缴纳所得税。我们建议,引入类似美国的“打勾规则”,让运营公司自由选择税收身份和待遇。现阶段PPP税收优惠应主要考虑的税种是增值税、契税、土地增值税。

3.优惠方式。从优惠方式看,焦点是厘清项目投资过程中的流转税。营改增后,对于公益类项目存量资产的投资入股,由于已完工建安工程无法取得增值税专用发票,无法抵扣进项税额,故可以考虑三种优惠方式:(1)公共服务收入直接减免。(2)公共服务收入缴纳增值税,取得的存量资产视同固定资产,分两年抵扣。(3)公共服务收入缴纳增值税,允许存量项目按政府已经认定的总投资额(例如采用竣工决算审计报告或会计账面投资总额),在摊销或折旧年限内,按当期摊销或折旧额和相应增值税率计算增值税进项抵扣金额。这种方法是一种过渡办法。项目期满转交时要么直接减免要么简易征收增值税。

4.优惠力度。从优惠力度看,并不应该一味作大刀阔斧的“减法”。新增项目营改增后,项目公司依法取得发票抵扣增值税,对项目公司而言已经是减税。同时,还要结合项目期满移交时的增值税,测算具体的税负状况,再设计优惠政策。

5.税收征管。营改增后,增值税作为PPP项目税收中的主要税种,不再由地方税务机关管辖。在此背景下,应该统一征管制度,减少自由裁量权。

 

(责任编辑:陈洁)

 

【参考文献】

[l]陈少强、刘薇、姜楠楠:《PPP立法专题研讨会观点综述》,载《财政科学》2006年第2期。

[2]王守清、刘婷:《对加强我国PPP项目监管的建议》,载《经济研究参考》2014年第60期。

[3]吉富星:《PPP的本质、适用性、风险性与规范性》,载《中国发展观察》2016年第5期。

[4]黄景驰、弗莱德·米尔:《英国政府与社会资本合作(PPP)项目的决策体系研究》,载《公共行政评论》2016年第2期。

【作者简介】

 

孙静,中国财政科学研究院

 

【文章出处】

《税务研究》2016年第9



[1] 之所以成立项目公司王要是出于税收(如纳税本地化)、法律风险承继、融资等方面的考虑。不必成立项目公司的情况:a.已有项目载体直接以股权投资方式进入无需新设;b.BT模式公益性工程类项目可能不单设;c.无需融资的项目也可不成立。

[2] 污水垃圾处理增值税应即征即退[EB/OL].(2015-09-06)[2016-08-11]. http://www.china-nengyuan.com/news/82446.html.

[3] 实务中绝大多数案例都是以股权转让的方式规避税收。



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