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变革、挑战与应对—互联网下的税收治理

来源:《税务研究》 作者:李三江 时间:2016-12-09 01:24
 

内容提要:互联网与各领域的深度融合,必将引起经济社会的重大变革,对税收治理也将带来诸多变革和挑战。主动顺应时代发展潮流,推动互联网与税收各领域工作深度融合,为税收现代化增添新动力、构筑新优势,是税务部门新的重要课题,也是提升税收治理能力、实现税收现代化的必由之路。为此,需要立足税收工作实际,结合“互联网+”的工作要求,从税收制度、征管模式、服务体系、专业分工和税收法治等方面多管齐下,推行包容式治理、交互式治理、精确式治理、协同式治理和有序化治理。

关键词:互联网  变革  现代化  税收治理

 

“互联网+”是将互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。互联网与各领域的深度融合,必将引发经济社会的重大变革,税务部门必须认真思考“互联网+ 税务”的新课题,把握发展新机遇,提升税收治理能力,推进税收现代化。

 

一、“大消融”—“互联网+”引发的经济社会变革

“互联网+”对经济社会的影响,一言以蔽之,就是“大消融”。消,就是消除传统地域、行业、虚实的边界,打破原有桎梏;融,则是借力互联网对构成传统经济社会的要素和结构单元进行融合,产生新的业态和管理需求。

一是消除行业边界,创生全新业态。在互联网的催动下,资源配置方式、生产组织方式均发生了结构性变化,许多传统行业逐渐式微,新兴业态应运而生,一增一减之中行业的边界不断模糊。如,以滴滴打车为代表的打车平台分走了公共交通领域的一块“大蛋糕”,与传统出租车运营企业形成竞争关系,服务业“闯入”交通运输业的“自留地”;以众筹、人人贷、第三方支付等新型业态为代表的互联网金融“拐跑”了银行储户,冲击了传统银行业赖以生存的“存、贷、汇”等核心业务。传统经济中,行业与行业之间边界固定、分立明显,这在很大程度上构成了产业经济的运行基础,也形成了制定各项经济政策的基础,而互联网经济则要求政策管理体系对行业间跨界融合这一新动态作出积极响应。

二是消减交易环节,促成平台经济。互联网降低了交易成本,不同市场主体通过网络交易平台直接对接,交易环节大幅缩减。如,小米、海尔等通过自建销售平台不断收集消费者“个性化需求”,尝试“看人下菜”;诸如UBER、猪八戒网等“平台型自雇就业”浮出水面,从业者与市场连接和自我价值实现不再完全依附于企业。互联网使市场主体的经济行为逐渐脱离传统渠道,交易行为更加自由分散、交易信息更多向平台汇聚,这一变化对政府治理提出了新要求。

三是削平地域壁垒,实现跨域流动。互联网天然地具有跨地域、无边界的特点,能够促成资源跨越空间配置,不同地域得以借助互联网融于“一键之遥”。如,以网易公开课、慕课网为代表的互联网教育可以连接全球优质教育资源,为三四线城市及偏远农村的学生提供新的选择;以淘宝、京东为代表的网络零售平台能够帮助人们突破地域限制在线完成交易。地域边界的突破意味着原有的属地管理模式受到冲击,尤其互联网经济实现的是全球范围内的互联互通,其虚拟、无址和跨域的特点对政府治理提出了新课题。

四是消弭虚实边界,促进双线融合。互联网与各行各业的连接,使得很大一部分原先必须在现实社会中完成的活动得以迁移到虚拟的网络空间进行,“线上”“线下”不再泾渭分明。尤其是随着移动互联网的快速发展,人们越来越多地通过互联网解决衣、食、住、行上的需求,以往必须“面对面”的活动转为“屏对屏”。线上线下高度融合已经成为互联网经济下的新常态,这要求政府考虑如何在市场准入、税收、质检等方面协调好线上线下的监管。

五是消释身份差异,推动社会共治。互联网经济下,社会治理的管理者与被管理者身份标识逐渐淡化,政府原来的管控式、保姆式治理逐步转向平等合作的共治。这一变化的根源既在于社交网络、自媒体等新兴媒介的流行释放了公民自我实现和被尊重的强烈需要,也在于互联网为原本碎片化的“草根力量”凝结创造了条件。如,在“微博打拐”、“郭美美”和“表叔”等事件中,网民表现出了惊人力量。互联网时代社会治理的开放性趋势,要求国家权力向社会回归,进一步厘清政府和社会的关系、权力和权利的联系。

 

二、“富生态”—“互联网+”对税收治理的挑战

互联网消解、融合经济社会原有要素,催生出全新的生态。新的生态更加丰富、更加复杂、更加多变,对税收治理提出了新的挑战。

一是互联网促进纳税人权利意识觉醒,要求税收法治建设更加深入。互联网的兴起极大地加速了公民法治意识的觉醒,相应地,纳税人对税收法治的期盼也越来越高。在税收执法领域,诸如同案不同罚、人情罚等现象还不能完全克服。过去信息较为闭塞的情况下,这些问题影响相对有限,但互联网时代信息的高度流动放大了不规范执法行为的曝光可能性和影响力,增强了纳税人对税务机关执法的敏感度,且不同地域纳税人经由互联网能够形成“共鸣”和“共振”,对税收治理形成了新挑战。

二是互联网催生新的经济形态,要求税收制度更加科学。“互联网+”所带来的各种新兴业态,以及纳税人管理理念、经营模式的改变,对现行的税制体系和征管制度形成了较大冲击。税制方面,我国现行税制设计大多是建立在传统产业经济中行业与行业界限分明的基础上,如企业所得税和增值税适用的税收优惠政策主要依据所从事行业确定。但“互联网+”下的新兴业态融合了诸多行业的特点,内涵和外延界定较难,增加了适用税收政策的不确定性。征管方面,跨域经营和虚实融合的新兴业态要求传统税源管理模式必须进行变革。如,越来越多交易活动向淘宝、京东等网络平台集中,实际消费地的税源通过网络转移到平台所在地,需要更合理地分配收入归属和征管权限;在更多实体经济“触网”、交易方式全流程实现电子化的背景下,依靠发票、账簿等物理存在进行税收征管的方式难以做到实时有效监管。因此,适时改革完善税收制度及相关配套规定,满足互联网经济发展需求,成为税收治理亟待研究的重要内容。

三是互联网改变社会运行模式,要求税收治理更加多元。“互联网+”使社会构成元素及元素间的相互关系更为复杂,要求税收治理主体、手段和着力点更加多元。从治理主体看,过去纳税人多是被动接受管理,税务机关在实施事前审批、实地核查后承担了全部责任,形成了责任倒置。互联网经济消释管理者和管理对象的身份差异,倒逼税务机关简政放权,还权于纳税人,使纳税人成为共同参与税收治理的主体之一。从治理手段看,过去税务机关更多依赖“人盯户、票管税”开展工作,信息未能成为主要的治理手段。税务机关虽积累了海量数据,却未能有效共享,形成了诸多数据孤岛,大量数据处于沉睡状态。“互联网+”的一个重要特征就在于挖掘数据价值,自然要求税务机关重新激活这些数据。从治理着力点看,过去往往强调抓大放小,集中精力抓好重点税源。互联网时代,草根群体通过网络的碎片化整合也可汇聚惊人经济总量,如阿里巴巴网络零售平台销售额已呈现全面超越沃尔玛全球市场销售额之势。“平台型自雇就业”的新分工模式还使个人成为税源增长的“蓝海”。因此,中小企业和自然人应成为税收治理的重点之一。

四是互联网改变纳税人期盼,要求纳税服务更加贴心。互联网时代强调的便捷、个性、高效将转化为纳税人的心理预期,促使纳税人对纳税服务提出更高的要求。从便捷的角度看,既然连寻医问诊、上课就学这些活动都能通过网络完成,那么网上办税也必然成为纳税人的期盼。但现阶段电子税务局还不能实现网上全流程办税,不少事项仍需要到实体税务局办理,超越时空的办税体验还有待提高。从个性的角度看,“互联网+”带来纳税人类型多元化、业务多样化,必然导致服务需求的多元化。但现阶段的纳税服务更多地停留在“端菜式”而非“点菜式”服务,离“私人定制”的精准服务还有较大差距。从高效的角度看,互联网通过资源重新整合能够提升效率,但是现在的纳税服务还没有把互联网的提效作用充分发挥出来,纳税人多头跑、资料重复报、12366 响应不及时等现象依然存在。

五是互联网增强了经济社会的开放性,要求税务治理更加透明。互联网开放、共享的特征,拓展了纳税人监督的广度和深度。近年来,税务部门通过网络平台受理的咨询、信息公开、举报均呈明显上升趋势。同时,税务机关任何一个不适当的行为、税务干部任何一句不恰当的言语,经由网络发酵都可能成为社会舆论关注的热点、议论的焦点、攻击的目标。这些都增大了税收治理的外在压力和内在难度。

 

三、“梦”税务—“互联网+ 税务”的行动

“梦”税务,就是建立具有时代特征、对接现代文明,与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度。实现这样的税务治理梦想,“互联网+”既提出了迫切要求,也提供了有利基础。立足税收工作实际、放眼“互联网+”大趋势、实现税务“梦”应从以下几个方面入手:

(一)构建“互联网+ 税务”的“云”基础

“云”就是开放、共享和重构。打造“互联网+ 税务”,就要构筑以系统化设计和弹性化发展为路径、以涉税信息云平台为支撑、以数据为驱动、以科学制度规则为保障、以税务干部创业干事激情为动力的“云”基础。

一是明确发展路径—科学设立“云”目标。“互联网+ 税务”并不是互联网技术与税收业务的简单相加,而是互联网与税制改革、税收征管、纳税服务、税收法治等各项工作的深度融合。必须坚持目标引领,以开放、共享、重构的“云”思维,确立符合税收工作规律和互联网发展趋势的“互联网+ 税务”发展目标。必须重视顶层设计,科学论证符合税收现代化要求的“互联网+税务”总体框架和业务架构。必须坚持“痛点”先行,明晰“互联网+ 税务”推进步骤。同时,要把“弹性扩展”作为贯穿整个路径的一条基本原则,这是“云”快速衍变性质的基本要求。

二是构筑支撑沃土—精心打造“云”平台。税务部门信息化建设虽取得了长足进展,但数据系统还较多地停留在传统模式上,系统大部分还是基于IBM 小型机、Oracle 数据库、EMC 存储开展。在互联网经济下,税务部门需要应对的数据数量爆炸式增长、处理需求日趋繁杂,传统数据系统将难以跟上海量高频的运算要求。因此,要改变大规模自建数据中心和信息系统的传统做法,借鉴互联网时代“共享”比“拥有”更有价值的理念,借助外部云计算和大数据服务资源,建立税务“云”平台,收集、处理海量信息。

三是优化工作流程—着力实现“云”驱动。互联网时代,数据既是税收治理的依据,更是核心资源。数据的聚合、挖掘与利用,将会是税务工作的基本内容和基本方式。因此,需要探索用税务“云”平台产生的数据流驱动工作流,通过不断优化业务流程,推进业务流与数据流的有机结合,力争实现业务做到哪、数据跟到哪,数据挖多深、业务做多深。即当启动某类工作事项时,相关数据分析和应对处理可以迅速从“云”平台获取并推送至执行部门,并及时启动催缴、评估、稽查等对应工作事项。

四是完善制度基础—切实保障“云”响应。互联网时代,税收治理对象、方式和要求都发生了重大改变,税收制度、征管模式及内部管理规则都要与之适应。全面审视、调整优化各项制度规则,是推进“互联网+ 税务”的基础性工作。只有打牢这个基础,才能协调、有序调动全部管理资源,如“云”般及时、全面地响应经济社会的新变化。

五是激发干部活力—千方汇集“云”智慧。“互联网+ 税务”的落地生根、开花结果,最终还是要依靠税务人的实干和智慧。因此,需要发挥好各类专业人才的作用,创造敢闯敢试的基本条件,营造允许失败的宽松氛围,凝众智、集众慧,充分激发广大税务干部投身“互联网+税务”的主动性、创造性。

(二)推动“互联网+ 税务”的“大”治理

所谓“大”治理,是指治理的行为特征、参与广度、协同水平等相对于传统治理方式有质的变化与提升,治理工作更具适应性、参与性、协调性、合规性。税务机关必须适应“互联网+”发展的大趋势,推行包容式治理、交互式治理、精确式治理、协同式治理和有序化治理。

一是推行基于互联网多样性原则的包容式治理。进一步增强税收制度和税收管理方式的适应性,以更具弹性的税制和政策兼容各类新兴业态和新型经济活动,以全天候、跨区域、虚实结合的弹性征管方式和服务方式适应各类纳税的特点和需求。

二是推行基于广泛参与性需求的交互式治理。依照政府放权、向社会授权和管理对象参与的要求,积极推进多主体、多中心共同参与的税收共治。还权于纳税人,还责于纳税人,通过加强征纳双方的互动协作,共同防范税收风险,增强税收征纳活动的参与性。

三是推行基于大数据分析的精确式治理。大数据、云计算的广泛应用,为税收治理从模糊粗放转向精确细致提供了条件。应着力推动税收治理从“管事制”向“管数制”转变,由单纯的电子化操作转向税收大数据应用,变传统的“人海战术”为适应“互联网+”的“云海战术”,以专业、精准的大数据分析适应日新月异的税源变化。

四是推行基于共享融合要求的协同式治理。着力建设纵横交错、内外联结的协作机制,加强税务部门与相关政府部门、税务部门内部治理资源的共享和治理行为的整合,发掘运用好社会组织、中介机构及相关经济平台的信息,推动税收治理从分散走向集中、从分割走向整合。

五是推行遵循法治精神的有序化治理。“互联网+”带来的经济社会变革,要求税务部门重新审视既有制度,敢于冲破传统思维,敢破敢立,在法治的基本框架内,坚持税收法定原则,创新制度安排,改革与现实不适应的制度规定,通过立新规促成新秩序。

(三)打造“互联网+ 税务”的“新”格局

税务部门主动热情拥抱“互联网+”,应充分利用互联网思维和技术,以适宜的治理方式,建立完善与“互联网+”相适应的制度和机制,全力打造税务工作的新格局。

一是建立科学包容的新税收制度。税收工作的基础是税制,拥抱“互联网+”必然从税制的完善做起:首先是增强税制适应经济变革的兼容性,对税制进行简化。传统税制分门别类设计税目、税率,并细分不同的经济行为给予税收优惠。当出现一类新的经济活动,税制或税收政策针对性地跟进调整,如嵌入式软件产品增值税问题。此种模式决定了税制对经济活动的规范通常要相对滞后,尤其难以适应互联网时代新事物层出不穷、新环境不断更迭、新业态此起彼伏的现状。税制跟进式调整的难度不断加大,税制的滞后性更为明显,进而导致适用性减弱。解决这一问题,需要跳出旧有“跟随式”调整的思路,改以较为宽泛的规则兼容各类新兴业态、新型经济活动。如,相机启动简并增值税税率改革,削减营改增之后增加的税率档次,改变增值税复杂的税率格局,降低新兴业态划分适用税率的难度,同时避免增值税陷入“非中性”状态、甚至蜕化为“产品税”的尴尬。其次是增强税制设计的前瞻性,借助“互联网+”在税制改革重点、难点领域破题。考虑物联网技术突破时,以物流信息确定商品的最终消费地,将流转税改为消费地课征并归属消费地,避免税源跨区流动引发的收入归属之争、招商引资之乱。探索利用个人财产收入信息大数据平台,强化双向申报制度的效果,改变过去主要依靠代扣代缴的个人所得税制度,扩大综合征收的项目范围,有力推进个人所得税改革,更好地适应财产收入来源复杂的新局面和自雇型就业兴起的新形势。再次是提高税收制度的宽容度,允许试错创新。对新业态、新技术、新模式保持鼓励态度,进一步完善相关税收政策,在鼓励创新创业上持续发力。最后是增强税收制度的普惠性,更加注重支持弱势群体。通过税收政策调整,为弱势群体改善发展环境、分享发展成果提供更好的条件,推动大众创新、万众创业,增强互联网“草根经济”聚石成塔、聚沙成丘的效应。

二是创建以平台共享为基础的新征管模式。“互联网+”税收征管至少应实现三个转变:首先是实现基于云平台的信息管税。克服信息“找不到”的问题,要打通内部壁垒,增强税务系统内部数据的流动性和可获取性,同时增进外部联系,加快搭建包括房产、社保、医保和银行在内的第三方信息共享平台,有效抓取散布于网络的海量涉税信息。克服信息“看不懂”的问题,要加强云平台的分析转化能力,改变过去有时存在的对于从工商、外汇等外部门获取的信息因格式不同、专业指标不理解而被迫弃用的问题;要通过剔除冗余、消减噪声、升华提炼为税收工作提供真正用得上、用着方便的信息。克服信息“不会用”的问题,要提升根据纳税人异常经营行为、异常数据甄别纳税人涉税风险的能力,为一线税收征管人员“精确制导”;要依托海量数据,对经济税收形势和税源进行更加科学的分析研判,对税收政策效应和政策执行风险进行准确测算,推动决策从经验型转向智慧型。其次是实现纳税人自助式管理。随着进一步简政放权,纳税人自主申报、税收政策自动适用将是主流。税务机关应进一步将管理工作由事前转移至事中和事后,做到“无需求不打扰、无风险不应对”。同时,利用好互联网技术为纳税人提供办税便利。如,依托已有网上办税功能,将发票管理、行政救济等所有涉税事项纳入统一的网上办税平台,实行在线办理、限时办理、透明办理。最后是实现管理重心的再平衡。由以往以企业特别是大企业为征管重点转向大企业与小企业并重、企业与个人并重。提高支持中小企业的精确度,对中小企业的支持方式从“漏管”的“无心插柳”向实施针对性政策措施的“有心栽花”转变。同时,依托云计算和大数据技术,充分应对“平台+ 个人”这一新业态对税收征管带来的冲击。

三是打造规范与兼容并举的新服务体验。按照“以纳税人为中心”的理念,实施规范性与差异性并重的服务。首先是严格执行服务规范。将所有的规范固化在各项流程和服务软件之中,以程序的刚性保证规范的落实。其次是提供定制性服务。针对纳税人特点,实施“小而美”服务,而非只是采取“大而全”的通用措施。有针对性地向不同行业、不同类型纳税人差异化推送税收政策信息、办税指南和涉税提醒等,提供及时有效的个性化定制服务。

四是建立专业化协同的新分工体系。互联网经济下税源复杂程度高、演变创新快,要求税务部门“多兵种合成应战”,这直接取决于单一兵种的专业水平和各兵种的协同水平。因此,构建适应互联网经济的分工体系关键在于抓好专业化和协调性。首先是推行项目式管理。按照以专业化应对专业化思路,针对税收工作的重点、难点,打破区域、业务界限,组织专业工作团队,研究解决方案,推送至一线部门执行。其次是推进分工扁平化。按照专业分析、政策措施制定、一线执行的层次,以“大平台、小前端”为导向,逐步做强总局和省局的分析职能,直接将业务标准、工作事项推送至一线执行部门,减少中间层级。最后是创新协调机制。畅通专业化团队之间、专业化团队与一线执行部门的协作配合机制,强化总局和省局对专业化团队的调动能力,同时探索借鉴互联网众包的模式,将部分问题发布在内部平台上,由专业人员自主组成团队解决有关问题,激发干部创造力和能动性。进一步优化数字人事体系和绩效考核体系,为专业化团队的创建、扁平化分工的推行提供组织保障和激励措施。

五是完善公开透明的新法治环境。“互联网+”时期的税收法治建设,依然要从“良法”和“善治”两个方面入手。首先是完善税收治理的法律支撑体系。将法治精神贯穿税收改革,将适应“互联网+”探索形成的、实践证明科学可行的方案和措施,积极稳妥地上升为法律制度。如,将税务机关通过互联网获取第三方信息、税务机关利用互联网提取和固定电子证据、网络服务经营者对取证的配合义务等纳入相关法律。其次是推动“互联网+”与税收法治深度融合,不断提高税收法治能力和水平。推行税收权责网上公开,利用互联网提高推进税收执法权力清单、责任清单制度的深度和广度。推行税收决策网上征询,借助网络平台征询决策建议、公布决策结果,实现依法、科学、民主决策。推行税收执法网上公示,促使税收执法行为更加规范和执法过程更加透明,如参照人民法院裁判文书网上公开的做法,探索税务执法文书网上公开制度。

(责任主编:杨颖洁)

 

【作者简介】

李三江,国家税务总局政策法规司司长

 

【文章出处】

《税务研究》2016年第5



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