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金融机构税收情报披露和交换制度的演进与思考

来源:《税务研究》 作者:叶莉娜 时间:2016-06-07 17:45
  

内容提要:个人和企业利用海外金融机构进行国际逃避税的现象频发,使海外金融机构成为国际逃避税的源头之一。国际社会和各国政府对海外金融机构税收情报披露的必要性达成共识。金融机构税收情报披露与交换经历了萌芽时期、破冰时期和迅猛发展时期三个阶段。目前的最新进展表现为三套相关制度的提出:美国的《海外账户税收遵从法案》、欧盟的《税收征管合作指令》扩展提案、OECD的《金融账户情报自动交换标准》。从发展前景来看,由于已经具备的政治、法律和技术基础,国际合作迫使金融机构进行情报披露和实施自动情报交换已经成为一股不可逆转的潮流,在金融机构税收情报披露与交换领域,预计很快将会形成三套马车并行并存的格局。中国应当积极、全面参与国际规则的制定,为中国乃至发展中国家总体争取更大的话语权。在国内立法上应当从将自动情报交换条款纳入国内法、相关税收情报交换条款的及时更新两方面做出提前应对。还建议建立专门的情报信息处理系统降低税务机关的履约成本、制定金融机构合规指导手册以降低金融机构的合规成本。

关键词:金融机构  信息披露  自动情报交换  反避税

 

海外金融机构执行的严厉的为储户保密制度已经成为国际逃避税的源头之一。近年来富裕人群和部分企业利用离岸金融中心进行国际逃避税的现象日益严峻,使外国金融机构的信息披露价值得到了国际组织和各国政府的重视。目前已经形成了包括美国的FATCA、欧盟的《税收征管合作指令》扩展提案、OECD的《金融账户情报自动交换标准》在内的三套制度,成为情报交换全球变革的标志。近年来我国富裕个人和企业利用海外金融机构账户隐匿所得的情形也不容乐观,这三套制度必将对我国的反避税也有价值,同时也必然对我国金融机构产生影响,需要我国做出提前研究。

 

一、国际合作迫使金融机构信息披露的发展进路

囿于情报交换背后的复杂的政治、经济、法律问题,以及操作层面上的种种困难,金融机构自动情报披露的国际发展是一个曲折的过程。到目前为止,可以划分为三个阶段:

(一)萌芽时期:2008年之前

早在1998OECD对特定国家出于税收目的获得银行情报所受到的、来自于银行保密规则的限制进行了专门讨论。[1]认为避税港最大的问题就在于其不透明性和缺乏情报交换。2002年,OECD颁布了《税收情报交换协议范本》,奠定了解除银行保密法的基础,也大大拓展了情报交换的范围,达到了在最可能广泛的范围内进行交换的目的。[2]2005OECD修改了其税收协定范本的情报交换条款,在第26条情报交换条款中加入第4款无国内税收利益的要求和第5款银行秘密不应成为税收情报交换障碍的规定,防止被请求国以银行保密法为借口拒绝情报交换。联合国范本中也做出了相应的规定,强调银行保密不能作为一个不交换情报的理由。[3]鉴于大多数国家的税收条约都是以这两个税收条约范本为基础的,因此在2006年之后签署的很多双边税收条约,都引入了该条款,从而为突破金融机构保密法的限制提供了法律基础。除了OECD和联合国的努力之外,G20也持同样的观点。[4]

在这个阶段,大部分国家的税法体系中,税务部门只能依靠双边税收协定及税收情报交换协议来达成这一目的。但对于银行保密法严格的国家来说,情报交换条款形同虚设,因为按照这些国家的国内法,甚至其主管当局都无权获得关于纳税人财务活动的有价值的信息。[5]国际合作迫使迫使金融机构信息披露的国际努力也由于受到避税港国家以及相关利益集团的强烈抵抗,一直没有能够得到突破性进展。

(二)破冰时期2008年到2012

破冰来源于两条导火线:

第一条导火线是2008年席卷全球的金融危机。这次全球金融危机让人们意识到,避税港金融机构提供的复杂的金融产品是金融风暴的来源,同时也是扰乱全球金融制度的源头。[6]引发了国际合作共同要求金融机构对金融交易更加准确的披露以及保密区域更大的透明度。[7]同时,也引发了避税港国家的反思。加上一些引人注目的欧盟逃税丑闻的公开爆发,改变了公众对银行保密法作为保护逃避税工具的认知,使银行被迫同意合作成为可能。[8]在同年G20峰会上,G20首脑们肯定了全球应对金融危机的政治重要性。在此次会议所达成的华盛顿宣言中,强调了两个具有优先性的项目:恢复全球增长和改进全球金融治理,防止类似危机的再次发生。[9]

第二条导火线,则来源于2008Heinrich Kieber案。案件的基本情况是这样的 :LGT 银行是列支敦士登最大的银行,LGT的前雇员Heinrich Kieber将他所掌握的银行客户的保密数据提供给一些国家的税务部门。这些客户包括德国人、美国人和英国人,多达1 400多人。20082月,德国政府花了大约420万欧元从Heinrich Kieber手中购买了列支敦士登的银行客户信息后,立刻对这些潜在的逃税者采取了措施。2008226日,德国检察官在新闻发布会上宣布已有91承认(逃税)事实,并向税务部门补缴了2 780万欧元的税款,另有检查范围之外的72人主动向税务部门承认逃税。可以说,此次行动成果显著,德国税务部门做了一笔划算买卖。227日,美国、瑞典等国也开始对名单中的偷税者展开调查。[10]如果说金融危机引起了各国对金融机构情报交换迫切性共识的话,那么该案则让各国看到了金融机构情报披露所带来的实实在在的收益

在两条同时迸发的导火线影响下,各国都认为迫切需要获取隐匿在离岸金融中心或避税地的本国纳税人信息,在G202009年伦敦峰会上,G20领导人提出了银行保密时代已经结束的宣言。[11]联合国也提出自动情报交换则必然能为未披露的隐藏账户提供重要帮助。[12]2009年,OECD提出通过各区域税务机关合作,从多边角度推动走向一个更加有效的银行业情报交换,并且推荐税务机关应当关注金融机构那些缺乏透明度和具有税收驱动因素的交易,寻找机会与银行建立一种更大的信任、透明和合作,推动金融机构的自愿情报披露。[13]

在这个阶段,大量的双边税收条约以及部分的多边税收条约都规定了税收情报交换条款,银行保密制度的壁垒逐渐得到打破,国际合租迫使金融机构情报披露的共识被完全达成。

(三)迅猛发展时期:美国FATCA推出到现在

作为国际税法的领头羊,美国再次先行一步,开展了对金融机构情报交换的单边规制行动:美国在2010年通过了FATCA法案,2011年公布了FATCA部分实施细则。201471日正式生效。FATCA要求由同美国签订协议的缔约国及时向美方提供境外金融机构中美国账户收入和与资产信息相关的涉税情报,从而维护美国的税收主权。很多国家意识到了通过与美国在该方面的合作获得偷漏税信息、掌握移民动向、控制资金外逃、打击经济犯罪等方面的价值,因此,纷纷开始与美国进行合作。

美国的行动得到了OECD和欧盟等的回应。在FATCA之后,欧盟和OECD也都分别提出了升级版FATCA方案和标准。美国、欧盟和OECD各自提出的标准,虽然有区别,但更多的是交织和融合,金融机构自动情报交换行动进入了迅猛发展时期,形成了三套马车并驾齐驱的格局。

(四)金融账户自动情报交换已经成为一股不可逆转的国际潮流

虽然上述“三套马车”的具体应用仍然面临多种考验,比如执行力与强制力问题、金融的合规成本、税务机关的管理成本等等,但是,由于已经具备的政治、法律和技术基础,金融账户自动情报交换已经成为一股不可逆转的国际潮流。

1.政治基础

G20G8OECD新标准的政治支持以及越来越多的国家与美国签署FATCA协议充分证明了金融账户自动情报交换得到了深厚的政治基础。

2.法律基础

金融机构情报披露与交换已经具备宽泛的框架性立法基础。首先,OECD税收条约范本和联合国范本第26条税收情报交换条款以及OECD推出的《税收情报交换协议范本》已经得到广泛采纳。其次,由美国推动的政府间协议模式一为有效自动情报交换的模式化提供了关键因素,成为标准化的全球自动情报交换的基础,得到了欧盟和OECD的认可,已经在走向全球适用。[14]再次,《多边税收征管互助公约》[15]是当前唯一的一个世界性的关于情报交换的多边公约,现在向世界各国打开了参加的大门,当前已经有超过60个国家,包括所有的G20国家,已经签署或者有签署意向。[16]

3.技术基础

出于对情报交换诸国政府以及金融机构的保护,首先要求标准化的技术报告格式,确保以快速和有效以及成本节约的方式收集、加工和交换信息。其次,由于金融机构情报的保密性要求较高,兼容性的传输方式和一致性层面的加密成本为基本的技术要求。一些区域早已有了通过电子方式和使用一致性的加密标准进行交换税收情报的经验,特别是欧盟国家在储蓄税指令下早已通过电子文件传输方式在安全网络(CNN)下进行情报交换的经验;诺丁克国家在诺丁克公约下也有类似的经验。美国在其努力推进FATCA实施时,也致力于开发一个安全的数据加工程序旨在允许区域安全地依据一致性的加密协议和软件兼容性解决方式;OECD将其成员国、欧盟和来自于企业团体的代表们召集到了一起,联合开发了一个执行FATCA的报告格式。这是依据所谓的标准转换格式,使用XML语言。同时对欧盟储蓄指令中所使用的FISC153标准的很多因素嵌入到该标准中。能够确保使多边情报交换范本下的报告和交换的使用足以灵活和安全。[17]

需要注意的是,在金融机构情报自动交换背后固有的政治和经济因素的不易调和性以及税收主权原则的限制下,在中短期内建立起全球一致实施的、有效的、强制性的国际税收情报交换体系仍然是不可能的。笔者认为,FATCA这种以国内法域外适用实施税收情报交换的方式很可能得到进一步的承认和运用;欧盟《行政合作指令》的扩展提案如果能够得到顺利推进,则必然引起其他经济组织比如东盟、北美自由贸易区等所效仿,最终在长期下,会推动OECD国际标准的全面实施,实现了OECD新标准的软法硬化

 

二、中国立场和对策

我国的税收情报交换工作近年来也得到了突破性发展,并且在20138月又加入了《多边税收征管互助公约》,成为该公约的第56个签约国,将税收情报交换工作推向了新的阶段。在当前国际合作迫使金融机构进行信息披露的新背景下,我国应持的立场与应对应当成为实务界和理论界共同的任务,笔者提出如下建议:

(一)中国立场:中国应当积极、全面参与到自动情报交换的进程中

我国在该方面的立场是很明确的:支持并积极、全面参与金融机构情报披露的国际行动:首先,自动情报交换的参与,必然会提高我国税务机关对个人海外账户信息的可及性,提高我国的反避税能力。其次,参与自动情报交换,有利于拓展我国国际税收合作的广度与深度。最后,上述三套马车的制定,都是以发达国家为核心制定的,发展中国家由于能力和经验的欠缺,缺乏话语权。作为最大的发展中国家,中国有义务积极参与该国际规则的进程,为发展中国家整体争取更多的话语权,尽可能保护发展中国家的利益,争取国际社会对发展中国家利益照顾的正当性。

(二)对策

1.立法层面的应对

自动情报交换条款需要在中国生效之前,被写入国内法。当前我们面临的首要问题,就是需要制定一个自动情报交换的法律框架以及制定有效的征管制度去实施它。同时及时更新税收条约中的税收情报交换条款。

2.建立专门的情报信息处理系统以降低税务机关的履约成本

中国税务机关将面临挑战主要包括账户审核工作和信息处理能力。建议建立专门的情报信息处理系统,实现情报交换系统的信息化和高科技化,将信息化技术用于情报交换数据的分类、录入、查询、筛选以及综合管理中,通过软件程序从申报资料中自动生成自动或自发情报,提高税务机关情报制作和情报分析等的效率。

3.制定金融机构合规指导手册以降低金融机构合规成本

自动账户披露要求超出了一般金融机构在传统的情报披露义务的经验和能力,金融机构将面临明显的、额外的服从义务。[18]建议在有金融机构充分参与的调研基础上,借鉴外国最优实践经验,制定专门的金融机构合规指导手册,以尽可能降低金融机构的合规成本。

(责任编辑:林冠岑)

 

【参考文献】

[1] 黄素华,高阳:《国际税收情报交换制度进入快速发展期》,载《国际税收》2014年第2期。

[2] 何杨:《避税地银行数据失窃偷逃税查缉延烧全球》,载《涉外税务》2008年第5期。

[3] []Brian J. Arnold, Michael J. McIntyre,张智勇等译:《国际税收基础》,中国税务出版社2005年版。

 

【作者简介】

叶莉娜,中国政法大学民商经济法学院法学博士

 

【文章出处】

《税务研究》2016年第2



[1] OECD, “Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue”, [EB/OL.(1998-04-09)2015-1-18http://www.oecd.org/tax/transparency/44430243.pdf

[2] 黄素华,高阳:《国际税收情报交换制度进入快速发展期》,载《国际税收》2014年第2期。

[3] 联合国税收条约范本第26条第5款。

[4] G-20 Meeting of Financial Ministers and Bank Governors, [EB/OL.(2004-11-21)2014-11-18],Berlin , https://g20.org/wp-content/uploads/2014/12/Communique_of_Finance_Ministers_and_Central_Bank_Governors_Berlin_Germany_20_21_November_2004.pdf.

[5] []Brian J. Arnold, Michael J. McIntyre,张智勇等译:《国际税收基础》,中国税务出版社2005年版。

[6] Jan Wouter, “Global Tax Governance: Work in Progress?”, Katrien Meuwissen Working Paper No.59, February 2011.

[7] Jan Farrell, “Information Sharing and Cross Border Tax Compliance”, Financial Services Taxation Conference, 10 February 2011, Hyatt Regency, Coolum.

[8] UN, “ United Nations Handbook on Selected Issues in Administration of Double Tax Treaties for Developing Countries”, [EB/OL.(2013-06-28)2014-10-01http://www.un.org/esa/ffd/documents/UN_Handbook_DTT_Admin.pdf.

[9] G20, “Washington Declaration”, Summit on Financial Markets and the World Economy,” [EB/OL.(2008-11-15)2015-01-08.

. http://www.g20.utoronto.ca/summits/2008washington.html.

[10]何杨:《避税地银行数据失窃偷逃税查缉延烧全球》,载《涉外税务》2008年第5期。

[11] G20 London Summit,  “Leaders’ Statement”, [EB/OL.(2009-04-02)2015-1-01https://g20.org/wp-content/uploads/2014/12/London_Declaration.pdf.

[12] UN, “ United Nations Handbook on Selected Issues in Administration of Double Tax Treaties for Developing Countries”, [EB/OL.(2013-06-28)2014-10-01http://www.un.org/esa/ffd/documents/UN_Handbook_DTT_Admin.pdf.

[13] OECD, “Building Transparent Tax Compliance by Banks”, [EB/OL.(2009-07-13)2014-11-07

http://www.oecd.org/ctp/administration/buildingtransparenttaxcompliancebybanks.htm.

[14] OECD, “Automatic Exchange of Information: What it is, How It works, Benefits, What remains to be done”, [EB/OL.(2012-07-23)2014-09-01

http://www.oecd.org/tax/exchange-of-tax-information/automaticexchangeofinformationreport.htm

[15] OECD-Council of Europe, “Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters”,  [EB/OL.(2011-06-01)2014-11-01

http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/the-multilateral-convention-on-mutual-administrative-assistance-in-tax-matters_9789264115606-en.

[16] OECD, “A Step Change in Tax Transparency: delivering a standardized, secure and cost effective model of bilateral automatic exchange for the multilateral context”, OECD Report for the G8 Summit, [EB/OL.(2013-08-07)2014-11-01http://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/taxtransparency_G8report.pdf.

[17] OECD, “Automatic Exchange of Information: What it is, How It works, Benefits, What remains to be done”, [EB/OL.(2012-07-23)2014-09-01

http://www.oecd.org/tax/exchange-of-tax-information/automaticexchangeofinformationreport.htm.

[18] PwC, “A Global Move to Automatic Exchange of Financial Account Information”, [EB/OL.(2014-06-16)2015-1-01

 http://www.pwchk.com/webmedia/doc/635385333488672342_hktax_news_jun2014_8.pdf



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