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基于税收导向的PPP商业模式选择与创新

来源:《税务研究》 作者:朱克实 时间:2016-12-02 01:44

内容提要:PPP模式是政府和社会资本在公共品供给领域建立的一种长期合作关系。成本和收益决定着项目的经济价值,而税收政策是影响项目成本和收益的重要因素之一。本文从PPP项目设立、筹资、建设、运营及移交等环节入手,结合PPP项目运作过程中涉及的税收政策,基于税收导向探讨PPP商业模式选择与创新,力求构建运营合理、经济高效、筹资多样化的PPP商业模式。

关键词:PPP项目  税收导向  商业模式

 

一、引言

PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作,是指政府主导的以特许权协议为基础引进社会资本的一种融资方式。作为一种公私合作机制,PPP模式的本质是利用社会资本改善公共品的供给能力和供给效率,通过政府和社会共享资源和利益,达到政府部门、社会资本以及公众多方共赢的效果。PPP模式的早期实践始于欧美发达国家,并逐渐在城市供水、电力供应、城市交通、垃圾处理等公用基础事业领域得以推广。2014年,我国政府开始在全国范围内大力推进项目融资的PPP合作模式。20149月,财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),进一步明确了政府对公共经济领域中公私合作的重视。推进政府资本和社会资本在公共品领域的合作,对于创新投融资方式、加快政府管理创新、增强国家治理能力都具有重要意义。

应该看到,PPP模式是政府和社会资本在公共品供给领域建立的一种长期合作关系。双方之所以合作并形成伙伴关系,核心在于项目目标的一致性,即在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多的产品或服务。[1]PPP项目的投资对象集中在公共品领域,这也决定了双方不能以利润最大化为目的。政府部门主要负责公共品价格及质量监管,以保证公共利益的最大化;社会资本则主要负责项目设计、施工、建设等,通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报。PPP项目的投资回报率或目标收益率,在很大程度上取决于项目建设成本和运营成本的控制,而税收政策是影响项目成本及收益的重要因素。

 

二、PPP项目运作过程中适用的税收政策分析

一般来说,PPP项目的运作包括项目设立、筹资、建设、运营及移交等环节,各个环节涉及的税收政策十分繁杂,而且税种及税负各异。因此,有必要针对PPP项目运作过程中相关环节所适用的税收政策进行分析和梳理。

(一)PPP项目设立及筹资环节适用的税收政策分析

PPP项目设立首先应考虑项目公司的性质,即项目公司是公司制企业还是合伙企业。不同的主体适用的税收政策不同,税负也各异。如果是公司制法人企业,其企业所得税税率为 25%,作为自然人投资人则应在分回股息环节,在剩余75%的基础上再征20%的个人所得税,税负合计为40%;而对于合伙企业,其个人所得税适用5级超额累进税率,最高税率可以是 35%。相比较而言,合伙企业税负略低一些。

另外,税法规定,企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目,包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等取得的所得,可以享受所得税“三免三减半”政策。国家重点扶持的高新技术企业,可减按15%的税率征收企业所得税。在“5+1[2]地区新设的高新技术企业,企业所得可享受“两免三减半”的优惠政策。横琴新区、平潭综合实验区和前海深港现代服务业合作区及西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。

针对不同的融资途径,税收政策也各有不同。比如,资金来源为中央政府债券或地方政府债券,根据《财政部、国家税务总局关于地方政府债券利息所得免征所得税问题的通知》 (财税[2011]76号),企业和个人取得的2009年、2010年和2011年发行的地方政府债券利息所得免征企业所得税和个人所得税。通过发行地方政府债券募集资金用于PPP项目建设,其分配给投资人的利息免税。

(二)PPP项目建设环节适用的税收政策分析

PPP项目建设过程中涉及甲供工程(即全部或部分设备、材料和动力等由甲方采购)、工程总承包、劳务分包及专业分包等。不同的运作方式涉税处理也不相同。

1.甲供工程适用的税收政策分析。

对于建设环节参与施工的主体,在201651日营改增后,建筑企业参与项目建设有简易计税办法和一般计税方法。简易计税办法包括三种情况:一是清包工;二是老项目;三是甲供工程。以上三种情况下乙方都可以选择简易计税办法,即按3%缴纳增值税。

对于老项目,假设提供的建安劳务为X万元,营业税下应纳营业税为X×3%,营改增后,建筑企业选择简易计税办法,应纳增值税为X÷(1+3%)×3%,相对税负减轻。对于新项目,乙方是否采用一般计税方法,特别是乙方选择何种方式缴纳增值税则需要进一步分析。从税收负担角度分析,假设甲方给乙方建筑施工企业提供一项施工劳务为X万元,其中包括17%进项税额,乙方采购甲方放弃采购的动力、材料和设备等甲供工程额度为Y万元,按照《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税[2016]36号),如甲方自行采购甲供工程全部或部分设备、材料和动力等,乙方就可以选择简易计税办法;相反,乙方采购全部设备、材料、动力等,就要选择一般计税方法。实践中往往甲方让乙方采购全部甲供工程的设备、材料、动力等,要求乙方提供税率为11%的增值税发票。

按照上面假设,乙方选择简易计税办法缴纳增值税,即放弃采购Y万元的甲供工程设备、材料和动力等,其纯劳务为(X-Y)万元的应纳增值税税额为(X-Y)÷(1+3%)×3%=0.0291X-Y)万元;如果Y万元甲供工程的设备、材料和动力等都让乙方采购,则总体应缴纳的增值税=X÷(1+11%)×11%-Y÷(1+17%)×17%=0.0991X-0.1453Y万元;当上述两种缴纳税款方式达到一致时,就是甲供工程采购量的一个平衡点,即:0.0291X-Y=0.0991X-0.1453Y,换算后得出Y/X=60.24%。由此得出结论,当乙方获得甲方让其采购17%的设备、材料和动力等达到总承包额的60.24%时,乙方采用简易计税办法与一般计税方式税负相同。

但是在实际执行过程中,乙方的选择不仅仅取决于税负因素,还要考虑如下因素:(1)乙方受制于甲方;(2)甲方放弃采购原材料对甲方更有利。

续上例,假设甲方给乙方总承包工程量为1000万元,其中采购税率为17%的材料、设备、动力等占602.4万元。这时让乙方选择简易计税办法,则甲方取得的进项税为(1000-602.4)÷(1+3%)×3%=11.58万元,同时甲方自购材料进项税额为602.4÷(1+17%)×17%=87.53万元,甲方进项税额总计99.11万元。假设让乙方选择一般计税方法,则甲方得到乙方的进项税额为1000÷(1+11%)×11%=99.1万元。可见甲方得到的进项税额接近一样,即都是99.1万元。但是如果甲方放弃自己采购602.4万元的材料、动力和设备等,对于甲方来说等于无偿使用了乙方资金。假设乙方全额提供税率为11%进项税额,即1000÷(1+11%)×11%=99.11万元,这时甲方进项税额损失几乎为零,那么资金成本为零。如果占用两年,按年息10%计算,则甲方无偿占用乙方资金602.4万元,节约资金利息602.4×10%×2=120.48万元。这种情况下甲方自然不会轻易自己采购材料。根据上述分析,选择简易计税办法的老项目是减税的,对于新项目,如果甲方放弃自己采购材料、动力和设备等,相当于无偿使用乙方资金,还可获得相应的资金收益。

2.工程总承包、劳务分包和专业分包适用的税收政策分析。

通常来说,总承包商可以是一般纳税人和小规模纳税人。对于一般纳税人而言,可以选择一般计税方法进行核算,通常取得收入可以全额开具增值税专用发票。劳务分包和专业分包是一般纳税人和小规模纳税人都可以取得相应的增值税专用发票,如分包给劳务公司则劳务公司可以提供3%6%的增值税专用发票。对于总承包商是小规模纳税人时,可以按差额征税,即从建设方取得的收入扣除支付给劳务分包公司和专业分包公司的费用后的余额按3%缴纳增值税,劳务分包和专业分包公司只能提供普通发票。另外,对于劳务分包和专业分包商,如果总承包商是一般纳税人,则需要提供给总承包商增值税专用发票;如果总承包商是小规模纳税人,则只是提供给总承包商普通发票。针对上述两种情况使用劳动力资源时,都可以采用雇员和劳务外包或人力资源派遣方式解决劳务问题。对此,劳务派遣公司可以选择5%差额征税方法,即扣除由劳务派遣公司支付给工人的工资薪金、社保等费用后的差额按5%缴纳增值税,给总承包商开具5%的增值税专用发票和支付给工人工资薪金、社保等费用的普通发票;也可以选择全额开具3%6%增值税发票。具体在实际工作中可选择对自己有利的方式进行运营。

(三)PPP项目运营环节适用的税收政策分析

PPP项目涉及的行业领域众多,而不同的领域税收政策也各不相同。无论是资产管理模式还是行业分工选择,都必然将税收政策作为重要的考量因素。

1.增值税征免对资产管理模式的影响。根据《财政部 国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号),从事BOT项目运营的企业,可以享受如下增值税优惠:一是销售再生水收入免征增值税;二是对污水处理劳务免征增值税;三是以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退政策;四是利用风力生产的电力实行增值税即征即退50%的政策;五是对销售自产的综合利用生物柴油实行增值税先征后退的政策。

根据《财政部 国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号),对农林剩余物资源综合利用产品增值税政策进行调整完善,并增加部分资源综合利用产品及劳务适用增值税优惠政策。其中与BOT项目运营有关的税收优惠有:对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。对销售下列自产货物实行增值税即征即退100%的政策:①利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力;②以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、含油污水、有机废水、污水处理后产生的污泥、油田采油过程中产生的油污泥(浮渣),包括利用上述资源发酵产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料。

由此看来,PPP项目如果涉及上述污水处理和垃圾处理等免征增值税项目,由于其建设厂房和设备进项税都不可以抵扣,会增加项目公司的税收负担。对此,可以采用让100%同一控制的两个主体来持有相应的资产,使相关厂房和设备在缴纳增值税主体内抵扣,再租赁给免税主体的方法处理。另外,在一个项目既可以选择一般计税方法,也可以选择简易计税办法时,如果项目的后期投入较大,就可以选择一般计税方法,在较长的时间内抵扣进项税额。

2.税收优惠政策对行业选择的影响。应该看到,营改增最大的利好是关联方交易无税收成本摩擦。所谓的交易无税收成本摩擦就是假设A企业应缴增值税10亿元,其股东再设置一个B企业为税务咨询行业,B企业缴纳1亿元增值税,两家企业的增值税应纳税额为11亿元。假设发生一笔交易,B企业提供税务咨询给A企业,收取咨询费用1000万元,B企业为增值税一般纳税人,则B企业应缴纳60万元增值税。而A企业得到B企业的增值税专用发票,认证抵扣后应缴纳的增值税为10亿元减去60万元,B企业应缴纳的增值税为1亿元加上60万元,则两个企业合计缴纳增值税为11亿元。这种交易发生前后,两个企业所缴纳的增值税不变。营改增后,关联交易的无摩擦性质引导企业进一步细化专业分工。

对此,在专业分工上要用足所得税优惠政策。鉴于增值税交易没有摩擦的特性,在选择PPP运营实体时,要充分利用所得税优惠政策,将运营主体拆分成传统企业和高技术或软件企业等能够享受税收优惠的企业;也可以运用区域优惠政策,像西部大开发等优惠政策,将相关的设计公司、运营公司等设置在优惠地区,享受相应的区域优惠政策。另一方面,在行业选择上要用尽所得税优惠期限。在选择项目时,尽量选择有税收优惠的节能环保、基础设施等项目,将利润尽可能多地留在相应实体中,以期在规定的期限内实现PPP项目的利益最大化。

(四)PPP项目移交环节适用的税收政策分析

PPP项目运营超过特许经营期后,资产即交还给业主,这涉及到交还资产还是股权,其中的税收义务各不相同。

1.移交资产的税收政策分析。

针对PPP项目超过特许经营期后资产移交的涉税政策问题,财政部和国家税务总局没有发布专门明确的政策,各省针对建设——移交出台了相应的政策。具体分为以下几类:

1)项目的建设方与施工企业为同一单位的,以项目的建设方为纳税人,在取得支付回购款时以实际取得的回购款项为销售额,按建筑业税目征收增值税及税费附加。投资者取得建设用地使用权并立项建设的,工程完工交付项目发起人的,对投资者应按照“销售不动产”税目征收增值税,其销售额为取得的全部回购款;同时土地增值税和企业所得税也要考虑增值额来确定征收。

2)以投融资人的名义立项建设,工程完工交付业主的,对投融资人应按照“销售不动产”税目征收增值税,其销售额为取得的全部回购价款(包括工程建设费用、融资费用、管理费用和合理回报等收入)。

3)以建设单位立项,移交资产时按支付额扣除投资额差额缴纳增值税。建设方将建筑安装工程承包给其他施工企业,则该施工企业应为建筑业增值税纳税人,销售额为工程承包总额。建设方在取得业主支付回购款项时按扣除支付给施工企业工程承包总额后的余额缴纳建筑安装增值税。对建设——移交投融资建设模式中获取建设特许权的投资建设方,应认定为建筑工程总承包人,按“建筑业”税目征收增值税。投资者未取得建设用地使用权的,无论投资者是否具备建筑总承包资质,对其应认定为建筑业总承包方,按“建筑业”税目征收增值税。将建筑工程分包给其他单位的投资者,以其取得的回购款扣除支付给其他单位的分包款后的余额为销售额缴纳增值税。

2.移交股权的税收政策分析。

PPP项目建成或特许经营期结束,项目移交给业主或政府,如果按照股权移交的方式不缴纳增值税。同时对于股权转让过程中涉及的溢价是否征税则取决于前期合同规定:如果特许经营期内发生的收入归投资方,与业主无关,经营期满后无偿移交则不必缴纳所得税;如果特许经营期内发生的收入归属双方,经营期满后按市场价格移交,则针对溢价需要缴纳相应的所得税。

 

三、基于税收导向的PPP项目商业模式选择

对于PPP项目来说,成本和收益决定着项目的经济价值,而商业模式则是价值实现的主要方式。PPP项目商业模式的关键点是营建PPP全环节税收优惠盈利中心。PPP项目应该在设立、融资、建设、运营、移交等各个环节设立一个统一的税收优惠盈利中心。其目的是利用增值税无税收成本摩擦的特性实现总收入不变的情况下税后利润的增加。比如,对于建筑施工企业来说设立高新技术企业比较困难,但是如果将财务共享中心设为盈利中心,并实现ERP与财务软件的对接,可以实现高技术企业的突破,进而享受15%所得税优惠政策,在总利润不增加情况下实现税后利润的增长。

总之,由于PPP项目的特殊性以及特定项目适用税收政策的差异性等特点,PPP项目在选择商业模式时不能一概而论,应具体问题具体分析,有针对性地选择特定环节的运作模式,以实现利益最大化。

 

(责任编辑:张晗)

 

【参考文献】

[1] 中国财政部政府和社会资本合作中心:《国外PPP案例选编》,中国商务出版社2014年版。

[2] 郭建华:《我国政府与社会资本合作模式(PPP)有关税收问题研究》,载《财政研究》2016年第3期。

[3] 普华永道:《政府和社会资本合作模式下的税务》,http://www.pwccn.com/home/chi/ppp_series_dec2015_chi.html.

 

【作者简介】

朱克实,北京国家会计学院教研中心

 

【文章出处】

《税务研究》2016年第9


[1] 贾康、孙洁:《公私合作伙伴关系理论与实践》,经济科学出版社2014年版。

[2] 经济特区包括深圳、珠海、汕头、厦门和海南经济特区。对经济特区和上海浦东新区内在200811日(含)之后完成登记注册的国家需要重点扶持的高新技术企业(以下简称“新设高新技术企业”),在经济特区和上海浦东新区内取得的所得,自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。也就是说,经济特区和上海浦东新区内的新设高新技术企业可享受12.5%的优惠税率。



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