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环境税制度构建的理论依据与政策取向

来源:税务研究 作者:尹磊 时间:2016-01-03 00:57

     

内容提要:本文以生态文明建设为切入点,对环境税课征的现实背景、 理论依据、作用机理、政策效应进行了剖析,并结合国外环境税制度的 实践经验和我国的具体情况,探讨了我国环境税制度构建的基本原则、 税制模式、政策设计、征管权限以及环境税与其他政策的协调配合

关键词: 生态文明  环境税  外部性

 

一、问题的提出

党的十八大报告指出,面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。[1]党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化 改革若干重大问题的决定》对加快生态文明制度建设进行了深刻阐述,提出必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生 态修复制度,用制度保护生态环境。[2]

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统 一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。税收作为政府筹集财政收入的主要手段和宏观调控的重要措施,理应在生态文明建设过程中发挥应有作用。早在2007 ,国务院印发的《节能减排综合性工作方案》就明确提出要研究开征环境税。党的十八届三中全会则强调要推动环境保护费改税。李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中表示,要做好环境保护税立法相关工作。[3]可以说,加快构建科学的环境税制度,既是生态文明建设的必然要求,也是当前我国深化税收制度改革的重要任务。

 

二、课征环境税的理论依据

(一)环境问题引致的外部性

在经济学里,外部性是指经济个体(包括企业 和个人)的行为使其他经济个体受损或受益,即行为人从事经济活动时其成本与收益不完全由该行为人承担的现象。外部性会导致市场经济对资源的配置偏离帕累托最优状态,出现所谓的市场失灵。外部性分为负外部性正外部性。负外部性是指经济个体的私人成本低于社会成本的情况,此时会出现私人成本的外溢,市场决定的产出水平高于最优水平;正外部性是指经济个体的私人成本高于社会成本的情况,此时会出现私人收益的外溢,市场决定的产出水平低于最优水平。环境问题引发的外部性现象普遍存在。当企业在没有管制和约束的情况下生产污染产品或排放污染物时,会出现负的外部性;当企业利用废弃物进行生产或购买环保设备进行污染物治理时,会出现正的外部性。

(二)科斯定理的局限

根据科斯定理,只要满足一定的条件,外部性问题可以通过经济主体的谈判而得到纠正。也就是说,只要能够明确财产权,并且不存在交易费用,无论在开始时将财产权赋予谁,达到市场均衡的结果都是最有效率的,即实现了资源配置的帕累托最优。受科斯定理的影响,一些发达国家对污染物的排放权和排放量进行了明确,并允许进行交易。问题是,科斯定理的前提非常严格,甚至是不存在的。一方面,由于财产属性和法理问题,并不是与环境保护相关的财产权都能够加以明确;另一方面,在现实的经济活动中,交易费用普遍存在,甚至非常大。因此,通过科斯定理的方式来矫正环境问题的外部性,虽然有一定的效果,但作用非常有限。

(三)庇古税与庇古补贴

庇古认为,对于外部性问题,可以通过相应的公共政策加以干预和解决。对负的外部性,如污染环境的生产和消费行为,可以通过征收环境税的方式使经济个体的私人成本接近或等于社会成本,这在经济学上称为庇古税。对正的外部性,如节能减排以及资源综合利用行为,可以通过财政补贴和税收返还的方式使经济个体的私人收益接近或等于社会收益。显然,环境税属于庇古税的范畴,同时在一定程度上也具有庇古补贴的性质。可以说,征收环境税凸显了国家和政府对环境保护问题的干预和调节,而且可以根据不同的经济发展阶段和环境状况,采取不同的政策方式和组合,因而在国外的环境保护实践中得到了较为广泛的应用。

 

三、环境税的政策效应

(一)环境问题与经济增长

发展经济学对世界范围内的经济增长和环境质量进行跟踪研究后发现,经济增长和环境质量之间存在一种 U 的规律,即所谓的环境库兹涅茨曲线。[4]这表明,在经济增长的初期,往往采取高污染、高能耗、低产出和低附加值的经济发展方式,虽然经济增长的速度较快,却伴随着环境质量的恶化。当经济增长达到一定的水平或临界点时,伴随着经济转型和产业结构调整,则更加注重经济发展的质量、效率和环境保护,环境质量会随着经济的发展而得以改善和优化。

根据环境库兹涅茨曲线,GalletLanz(a1999)19601995年间108个样本国家的数据进行测算后发现,二氧化碳排放量和人均GDP关系的临界点为13260美元。[5]我国财政部的一份研究报告也表明,城市二氧化硫等污染物的日均浓度与人均GDP存在库兹涅茨曲线关系,工业化国家的拐点出现在人均GDP400010000美元时[6]据测算,2013年我国的人均GDP约为6700美元,[7]正处于主要环境污染随经济增长而不断恶化的拐点前期阶段。

(二)环境税的政策红利

国外的理论研究和实证检验表明,环境税的 政策红利包括两个层面:一是绿色红利,即征收环境税有利于环境污染的改善和环境质量的提高;二是经济红利,即征收环境税能够减轻市场扭曲,优化资源配置,促进经济增长。[8

1.绿色红利。绿色红利是由环境税的基本属 性所决定的。一方面,通过征收环境税,政府可 以额外或从特定经济个体筹集相应的财政收入。 这笔收入无论是专门用于环境污染的治理和环境 保护的研发投入,还是编入一般性的财政预算, 都可以直接或间接地起到环境保护的作用。另一 方面,通过对污染物排放、污染产品生产和消费 行为的课税,以及对环境保护、节能节水、资源综合利用、循环经济等的税收优惠,来限制或引导纳税人的生产和消费行为,同样可以起到环境保护的作用。

2.经济红利。环境税不仅可以矫正私人成本和社会成本、私人收益和社会收益的差异,而且能够改变特定生产要素的报酬率和产品的相对价 格,从而影响生产者和消费者的选择。征收环境税会增加特定产品的成本并提高产品价格,导致不利于环境保护的生产要素的报酬率降低,进而改变供求关系;同时,环境税的税收优惠和税收返还会降低特定产品的成本和价格,从而提高有利于环境保护的生产要素的报酬率,使得市场扭曲减少,资源配置优化,有助于经济的健康和可持续发展。

 

四、我国环境税制度构建的路径选择

(一)基本原则

构建符合我国国情的环境税制度,一是要在思想上高度重视生态文明建设的重大理论和现实意义,按照党中央、国务院的要求和部署,扎扎实实做好环境税立法和开征的各项准备工作;二是要准确定位环境税在生态文明建设中的作用,既不能忽视和低估环境税在筹集环境保护资金和宏观调控方面的重要性,也不能片面夸大和人为抬高环境税的作用和效果,要坚持有所为有所不为,三是坚持立足当前,着眼长远的原则,充分考虑目前我国经济社会发展的现实和环境承受能力,既要借鉴国外环境税的实践经验,又不照搬照抄,要有创新意识和发展眼光;四是要把握好环境税调节的范围、重点和力度,确保政策的科学性、针对性和有效性,充分发挥环境税对经济个体的影响、约束和引导作用;五是要处理好环境税和其他政策手段的关系,包括环境保护的清费立税问题,环境税与其他政策手段的协调配合,打组合拳,形成政策合力。

(二)税制模式的选择

根据国外环境税的实践,环境税的税制模式主要有三种:一是独立的环境税制模式,有独立、明确的一个或几个税种来充当环境税;二是嵌入式的环境税制模式,不必单独设立环境税,而是在既有税种的相关规定中,通过对特定产品和行为的调节,从课税对象、计税依据、税目、税率和税收优惠等方面体现环境税的要求;三是复合式的环境税制模式,既有独立的环境税又辅之以嵌入式的环境税体系。需要说明的是,这种税制模式的划分并不是绝对和固定的,很多国家在开始时一般会采取嵌入式或复合式的环境税制模式,然后逐步过渡到相对独立的环境税制模式。

目前我国尚未开征专门的环境税,只是在现行税种如消费税、增值税、企业所得税、资源税、耕地占用税等税种的相关规定中体现了一定的环 境保护政策导向,充其量只能算作是嵌入式的环境税制模式,既不系统,也不明确,而且存在明显的政策空白。按照党的十八届三中全会完善立法、明确事权、改革税制的总体要求和推动环境保护费改税的部署,当务之急是要做好环境保护费的规范和清理工作,并对现有税种中具有环境税功能的具体规定进行筛选、取舍、整 合和优化,在此基础上选择比较成熟的项目开征独立的环境税。根据发达国家的经验,随着条件的成熟,应提升环境税的法律级次,出台《环境保护税法》,扩大和深化环境税的征收范围,将水污染、大气污染(碳排放)、固体物污染等纳入环境税范畴。

(三)环境税制度设计中应注意的几点

一是要把握好政策的度。环境税虽然可以矫正私人成本、社会成本以及私人收益、社会收益的差异,但是需要通过必要的科技手段和大量的实证研究来确定环境税的税额或税率,政策的不及都会影响环境税作用的发挥。二是要把握好政策的方向。要充分考虑课税对象的特点,特别是产品的供求弹性和替代品因素。对于导致环境污染的生活必需品、非生活必需品以及替代物品的生产和消费行为要区别对待,差别课税。三是要找准政策的着力点。环境问题涉及资源开采、生产加工、污染物排放、产品销售、消费行为等多个方面,环境税应通盘考虑课税对象的资源类型、工艺流程、销售方式和消费特点,准确定位环境税得以发挥作用的关键环节。四是要充分考虑税负转嫁因素。我国的税制结构和环境税的特点决定了环境税既具有间接税的性质,也具有直接税的特点,税负转嫁情况较为复杂,必须在政策设计时加以考虑。五是鉴于环境污染问题的复杂性和多样性,要在《环境保护法》等法律法规的框架内,统筹兼顾环境税的调节作用,避免政策的越位、缺位和错位。

(四)环境税的征管权限

就征收管理而言,环境税应由地方政府负责征管。第一,从环境税的税基来看,环境税的课税对象多属于流动性不强的生产要素、产品或行为,开征环境税不容易导致资源的非正常流动和税源的跨地区转移;第二,从环境税的税源来看,环境税的税源较为稳定,与传统的所得税和货劳税相比,环境税受宏观经济波动和企业盈利水平的影响相对较小,可以提供较为稳定的收入来源。第三,从环境税的征管要求来看,由于我国地区间产业结构和资源禀赋的差异以及环境污染的多样性和复杂性,环境税征收的技术要求高,管理难度大,需要准确及时获取涉税信息。无论是理论分析还是国外的实践都表明,环境税应由地方政府进行征管。

就收入归属而言,环境税应划归地方或主要由地方分享。税收收入的划分主要考虑税种属性、政府事权及支出责任。首先,就税种属性而言,一般将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税;将具有明显受益性、较强区域性、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税。[9]显然, 环境税具有较为典型的地方税属性特征。其次,就政府事权和支出责任而言,大部分环境污染的产生和治理具有区域性特征。据统计,近年来我国环境保护支出中地方财政支出所占的比重一直在95%以上。[102003年我国开始实行的《排污费资金收缴使用管理办法》也明确规定排污费实行属地化收缴,10%作为中央预算收入,90%作为地方预算收入。因此,无论是从税种属性、政府事权和支出责任还是环境保护费改税的角度,都应将环境税作为地方税或主要由地方分享,这也是构建地方税体系的客观要求。

(五)环境税与其他政策的协调配

        环境保护和生态文明建设是一项国家战略和系统工程。环境税在发挥其应有作用的过程中,不可能一蹴而就,更不能单打独斗,必须和财政、金融、环保和科技等政策做好协调配合。首先,环境税必须和财政政策中的财政支出政策(包括财政补贴、转移支付、政府采购等政策)手段保持协调性和互动性,努力做到无缝链接。其次,企业是市场经济的主体,环境税要影响企业生产经营决策离不开金融政策的支持和配合。再次,由于环境污染的复杂性和隐蔽性,以及普遍存在的信息不对称问题,导致环境税征收管理和税务稽查的难度大,其顺利实施必须要取得工商、环保和科技等部门的技术支持和协调配合。

 

注释:

1]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,20121117日,最后访问时间:201452日,http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm

2]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》,20131112日,最后访问时间:201452日, http://news.xinhuanet.com/house/sh/2013-11-12/c_ 118113936.htm

3]李克强:《2014年政府工作报告》,201435日,最后访问时间:201452日, http://cpc.people.com.cn/n/2014/0305/c64094-24536194.html

4]桂小丹,李慧明:《环境库兹涅茨曲线实证研究进展》,载《中国人口资源与环境》,2010年第三期。

5GALLET C A. The Environmental Kuznets Curve: Does One Size Fit All. Ecological Economics,1999,(31).


6]苏明,刘军民,张洁,财政部财政科学研究所,《促进环境保护的公共财政政策》,2009210日,最后访问时间:201452日,http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/caizhenghongguan/_history/2791.html

7]根据《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》整理计算。

8]刘晔,周志波:《环境税双重红利假说文献述评》,载《财贸经济》,2010年第6期。

9]楼继伟:《建立现代财政制度》,载《人民日报》,20131216日第7版。

10]根据2007~2012年《中国财政年鉴》数据整理计算得出。

 

参考文献:

[1] OECD. Taxation,Innovation and the Environment[M].OECD Publishing, 2010.

[2] 李传轩.中国环境税法律制度之构建研究[M].北京:法律出版社,2011

[3] 楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出 版社,2013

[4] 刘 晔,周志波.环境税双重红利假说文献述评[J].财贸经济. 2010,(6)

[5] 罗 秦.世界性环境税的最新发展与我国的应对[J].税务研究. 2013,(5)



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