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新《预算法》的进步

来源:《国际税收》 作者:朱大旗 时间:2015-10-21 02:07



2014年831日,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定”,新的《预算法》自201511日起施行。至此,实施至今将届二十载、启动修订也已逾十年的预算法终于尘埃落定。其间两度成立修订起草小组,历经三届人大,启动四次审议,在中国立法史上并不多见。

新《预算法》与现行《预算法》相比,法律条文从原来的79条增加到101条,增加了22条,合并4条变为2条,保留原有内容并补充新内容5条,删除4条,它是在总结吸收《预算法》实施近20年经验的基础上的一次比较全面的较大幅度的修改。在修订预算法立法宗旨,确立全口径预算管理制度、预算公开制度,规范财政转移支付,赋予地方政府有限度的发债权,完善预算审查、监督制度,增订选民和社会各界对基层预算草案审查的一定程度的参与,强化预算法律责任等方面都取得了可喜的进步,凸显了全面规范、公开透明、提高效率的现代预算制度改革方向。

 

一、预算法立法宗旨的进步

本次修订后的《预算法》连同此前的《预算法修正案草案》三审稿、四审稿,与一、二审稿最大的不同,是对现行《预算法》第一条立法宗旨进行了修订:“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”对此立法宗旨的修改,笔者认为是此次预算法修改中的最大亮点,是我国预算法制建设过程中可喜的进步。

预算法的立法宗旨,是制定或修订预算法所要达成的基本目的,它体现着预算法的根本价值追求和基本精神,对整个预算法的具体制度建构具有非常重要的统领作用。从一定意义而言,只有首先明确了预算法的立法宗旨,才有可能发现我国目前预算制度的缺失,才能找出问题的症结和差距所在,然后设计相关制度加以完善。正因为如此,自2004年我国预算法的修订列入“十五”立法规划以来,众多学者反复强调:预算法的修订千头万绪,但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目的的修订;预算法的修改一定要调整立法宗旨,这一问题如果不能得到很好的解决,则预算法的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。

我国现行预算法制颁于计划经济向市场经济转轨初期的1994 年。计划经济体制下国家主体分配论财政思想的影响、“提高两个财政收入比重”的现实财政改革背景,使得当时我国预算法的立法宗旨几乎完全承袭了计划经济

体制时期制定的行政法规《国家预算管理条例》第一条的规定[1]。其过于强调的是国家预算的工具性职能,是国家的优越地位及其对预算的管理,是经济和社会的发展。过于强调预算的工具性职能将应受监督的国家预算反置于监督者之地位,以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门;过于强调强化预算分配而非科学、合理、公平分配,强调加强国家宏观调控而非规范、完善国家宏观调控,实有政府挤压市场、与市场主体也即和纳税人个人争夺资源之嫌,这与市场经济体制要求由市场而非政府起决定性配置资源作用的原则相违,与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神也相悖;过于强调国家的优越地位,以国家为本位、为中心,来指导和确立国家的预算体制机制,势必会忽视纳税人个人的权利(力)和利益、忽视老百姓的呼声;片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即与人的社会公共需要的最大化最优化满足、与人的发展需要相联系,这与以人为本的科学发展观、与公共财政也即民生财政的要求相脱节。这种立法宗旨,体现在具体的预算法律制度建构上,在预算权益配置中明显突出行政主体的主导性、支配性,忽略了其他预算主体(人民及其代表各级人大)的应有地位。

时过境迁,随着20 多年来市场经济体制改革的不断深化,公共财政理念的渐进引入与推广,当前社会各界对于现代政府公共预算内涵的认知日益清晰:现代预算不仅是政治国家治理公民社会之工具,更为公民社会治理政治国家之利器;现代预算作为公共财政的核心,应服从和服务于市场经济、弥补市场失灵,应在尊重市场主体(包括企业、家庭和个人,本质上最终为个人)财产权利和自由抉择的基础上,以个人的社会公共需要、财政福利最大化满足为己任。因此,在现代国家中,老百姓个人应居于国家财政预算生活中的核心重要地位,个人的社会公共需要才是财政预算活动的出发点、归宿和目的,个人及其代表(权力机构、立法机关)的财政预算权力(利)应得到切实承认和制度保障。一句话,预算的实质要义是纳税人人民要直接或间接地(通过其代表)规范、控制和监督政府的收支行为,藉以实现社会公共需要和财政福利的最大化、最优化。从而在人民及其代表人大的本体性、权威性、至上性应在预算法律制度修订中得到充分的体现。

在本次立法宗旨的修订中,“规范政府收支行为”、“强化预算约束”、“加强对预算的管理和监督”的规定,也即加强对政府收支的规范、管理和监督,一定程度上体现了现代预算的本质要求,而“全面规范”反映了全口径预算管理、法治化管理、规则管理的要求,“公开透明”则意味人民对预算的知情、监督和参与。这些修订都是值得充分肯定的。

不过,从学理上考虑,预算法所规范的行为并不仅仅限于政府收支行为,其还应包括立法机关、司法机关乃至人民大众在内的所有预算法主体所为的预算行为,包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等行为,这一点从新《预算法》第二条的规定中也可得到强有力的佐证。而政府收支行为,仅仅是预算的执行行为,只是其中的一个方面。按新《预算法》第一条“为了规范政府收支行为”的表述,就大大缩减了预算法本身应该规范的范围。况且,对政府收支行为的直接规范,更多的应由税法、公债法、国有资产收益法、规费法、彩票发行法等财政收入法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政支出法去实施。当然,笔者不是说预算法就不规范政府收支行为,但不是直接的和最主要的,预算法最为直接和主要的任务,是应通过全面规范整个预算过程中的各方面行为,去实现对政府收支行为的规范、控制和监督,进而保障政府的施政方向、施政范围、施政事项符合民众的社会公共需要,保障施政行为不越位、不缺位、不错位。

 

二、全口径预算管理制度的进步

关于全口径预算管理制度,新《预算法》第四条、第五条明确规定:“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”,这四类预算既应当保持完整、独立,又需要依法衔接。并在第六条、第九条、第十条、第十一条分别规定了四本预算的定义,补充明确了后三本预算的编制原则。如:“政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。”“国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。”“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。”等等。

上述规定中,明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,且四类预算应保持独立、完整与衔接,这从立法上标志着我国全口径预算体系和全面预算管理制度的确立;明确四本预算的定义,有利于增进各预算主体尤其是广大民众对国家预算体系中各类预算的基本内容的了解;将原二审稿中“公共预算”改为“一般公共预算”,界定更加准确、清晰,因为从广义上讲其他三类预算也是公共预算;至于将社会保障预算修订为社会保险基金预算,仍需进一步探讨;而对政府性基金预算、国有资本经营预算等三本预算编制原则的补充明确,将原二审稿拟将这三本预算空白授权国务院另行规定予以删除,反映了我国在这三本预算中,将增强立法机关主导性、加强立法监督,推进各类预算的规范编制,约束过于宽泛的行政权。这些规定,如能结合第四条第二款“政府全部收入和支出都应当纳入预算”加以有效实施,将对我国逐步建立健全全口径预算管理体系产生积极作用。

 

三、预算公开的制度的进步

新《预算法》第十四条删去了二审稿关于“预算公开的具体办法由国务院决定”的条款。新定条款,一是规定了应该公开的内容,包括:预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及全部报表;对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的说明;各级政府、各部门、各单位的政府采购情况。二是明确了公开时间:政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,部门预算、决算及报表,应当在批准或者批复后20 日内公开。此外,第九十二条还规定,未依法公开预算的,要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

预算公开一直是全社会高度关注的问题。预算公开透明是现代财政预算的一项基本原则和制度,是人民主权、财政民主的重要体现。通过预算公开,一方面人民及其代表可以有效地监督和控制政府的财政收支行为,保障公共财政取之于民、用之于民。另一方面,政府也可以借助于公开让老百姓了解政府的施政意图、方向和范围,从而达到政府与人民之间的良性互动和国家善治。因而在现代市场经济国家,多在预算法、财政法中明定公开原则和制度,有不少国家甚至将其上升为宪法规定,从而使公开财政预算收支成为政府的法定甚至是宪定义务。

我国《预算法》二审稿修订时也初步规定了预算公开制度。但由于其对预算公开的内容规定不够全面,特别是将有关预算公开的具体办法空白授权给国务院规定的做法引起广泛争论。本次最终修改,一方面取消了空白授权规定,另一方面又新增了预算执行情况、机关运行经费、政府采购等老百姓重点关注内容应予公开的规定,并且明确了公开的时间、规定了不依法公开的法律责任,这些都让我国预算公开制度朝正确方向迈进了一大步,值得充分肯定。

 

四、地方债发行制度的进步

关于地方债,新《预算法》作了大幅度修改(见第三十五条、九十四条),一是明确举债主体:经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是限定举债方式:仅为发行地方政府债券。三是限定用途:公共预算中必须的部分建设投资,并不得用于经常性支出。四是限定偿债资金:应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。五是明确债务规模和管理方式:地方政府债务规模,由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。六是明确地方政府及其所属部门,除前述规定外,不得以其他任何方式举借债务,以及为任何单位、个人债务提供担保。七是规定了相应的法律责任。

地方债问题一直是社会关注的热点。与我国《预算法》原来禁止地方举债的规定相比,新法关于地方债方面的大幅度修订,可以说是本次修订中的一大亮点。中央对举债主体、举债规模的管控,符合我国单一制体制下中央承担最终偿还责任的国情,也利于防范地方债务规模膨胀可能带来的财政、金融风险;对地方举债方式、用途、条件等方面的限定性规定,有利于克服地方举债乱象、规范地方政府举债行为、稳定地方财政基础;而相应的法律责任规定,则可以对不依法举债、乱举债、乱担保行为形成震慑。

不过,现实公共预算中的建设投资,很多并非仅只是省级政府的事权和支出责任,而地方发债主体仅限定为经国务院批准的省、自治区、直辖市,是否与现实需要相悖?要知道现实中县、市一级才是地方公共服务的最直接提供者,从而也是最主要的地方举债者。若此,计划单列市、市、县债务如何解决?所有省级地方政府举债,不区分常态、非常态,一律列入本级预算调整方案,由地方人大常委会批准,这使得地方人民代表大会也即地方人大代表没有权力和机会对地方举债的合理性、必要性、可行性等发表看法、施加控制,极有可能使地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式,而导致地方政府发债形成个人恣意、首长恣意。这应当引起我们进一步的思考,并在今后的预算法修订中予以解决。

 

五、预算审查和监督制度的进步

关于预算审查和监督,新《预算法》规定:一是要求预算草案编制应当细化,一般公共预算支出按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。其它三本预算,按其功能分类应当编列到项。二是将国务院财政部门向全国人大财经委员会提交中央预算草案初步方案的时间由一个月前扩大到45 天前,以便其进行初审。三是在第五十四条中增加对预算批准前政府安排支出的监督,并要求这些支出情况应当在预算草案的报告中作出说明。

上述三方面的规定,对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大代表及常委会对预算的实质审查和全面监督具有一定的作用。但关于预算编制细化方面的规定,仅仅到款、到项,还远远不够,离透明预算要求的“目”还相距很远。应在“编列”前增加“至少”二字,否则,此一新规定有可能会阻碍细化预算编制改革的进一步努力。

总之,新《预算法》总体上符合现代预算制度发展方向和十八届三中全会《决定》的精神。但由于预算法的修改,不仅仅是法律条文的简单修订,其本质是错综复杂的中央与地方、立法机关与行政机关、政府与纳税人等方方面面的利益关系的调整。预算法制改革从深层次讲,不仅需要现代预算立法宗旨、理念的确立,需要行政体制、政治体制等方面的配套改革,其诸多制度更需要通过修订宪法及其他相关法律才能实现。这是一个摆在我们面前的相当艰巨的任务。

 

【文章出处】

发表于《国际税收》,2014年第10


注:本文系国家社科基金重点项目“全口径预算决算管理改革及其法治化进程研究”(13AFX005)的阶段性研究成果。

[1]我国1994 3 22 日八届全国人大二次会议通过、自1995 1 1 日实施的《中华人民共和国预算法》第一条规定的立法宗旨是:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”而1991 10 月国务院发布的《国家预算管理条例》第一条规定的内容则为:“为了加强国家预算管理,强化国家预算的分配、调控和监督职能,促进经济和社会的稳定发展,根据《中华人民共和国宪法》,制定本条例。”两者除文字表达存在差别外,中心内容并无二致。




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