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预算法治的三维建构: 观念、原则和机制———兼论新《预算法》的突破

来源:Admin5 作者:刘剑文 时间:2015-07-17 11:31


观念、原则和机制,皆可谓预算法治这座宏伟大厦的有机组成部分,但在内部来说,这三者不是在同一维度上展开的,而是形成错落有致的三维结构。如果说观念构成了法律的灵魂,那么原则便是法律的骨骼,机制便是法律的血肉。一部观念空洞或扭曲的法律,即使原则和 机制设计得再精致,也不过是金玉其外败絮其中;但徒具高尚的灵魂,若没有原则和机制加以支撑,那么法律的架构终难搭建起来,法律的精神会有名无实,法律的内容会不成体系。因此,在发掘出公共治理和预算控权的观念之后,还需要将这种立法宗旨贯穿于整部预算法的条款 中,在预算的原则和机制上多做文章、进行更加细致翔实的探讨,方能由内到外、浑然一体地推进《预算法》的建构和预算法治的实现。2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次 会议审议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定,新《预算法》自2015年1月1日 起施行。与修改前相较,新《预算法》在观念、原则和体制等方面均有较大突破。

一、观念革新:财政控权与公共利益至上
    

党的十八届三中全会形成的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”,而且明确财政定位为“国家治理的基础 和重要支柱”。2014年6月,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,改进 预算管理制度作为三大抓手之一的定位被予以明确。十八届四中全会《关于全面推进依法治 国若干重大问题的决定》进一步提出了依法治国的总体目标,而且明确将财政税收事项作为重点立法领域,再次印证财税法治在法治国家、法治政府、法治社会全局中居于决定性地位。在追求实现国家治理体系和治理能力现代化的今天,需要破除根深蒂固的“管控”思维,强化良法与善治的互动意识,使法治精神、法治文化 内化于心、外践于行。①在每一部法律的制定和修改过程中,我们都必须自觉地“理念先行”, 即首先明确与国家治理现代化相适应的观念,然后再以此指引制度设计。应当承认,修改前的《预算法》是同其制定 时的社会经济之客观情势相适应的,因此整部 法律表现出较明显的“管理法”色彩,预算被作为政府对社会、上级政府对下级政府进行有效 管控的工具; 相应的,旧《预算法》的制度设计也是为这一目标服务的,即便是在本轮修法的 二审稿中,观念定位尚不明晰也导致制度设计中的管控色彩突出。二审稿广为学者诟病的一个方面在于授权条款过多,事实上消解了立法机关对预算过程的控制权力,比如对于预算公开事项,二审稿中即有“预算公开的具体办法 由国务院决定”之条款。在三中全会的改革《决定》做出、并且明确四中全会将讨论依法治品为本质,强调社会对政府的影响。所以,在走 向现代民主、法治的我国,公共预算作为公共财政制度的核心内容,主张的是如何在发挥市场 配置资源的基础性作用的前提下全面统筹公共 财政资金,择优提供公共品和公共服务,以服务 于市场主体( 人民大众) 的需求,达致公共预算 的社会利益最大化。近来我们提倡财税法作为 “公共财产法”的基本定位,质言之便是在强调 其“公共性”,由是观之,预算和预算法对于公 共财产的汲取、使用和管理都有很大影响,其对公共利益的观照,可谓显见。
    另一方面,要实现公共利益最大化,就必须进行财政控权。从本质上看,预算法是社会本 位法,其应当实现的是社会公共利益的最大化。具体到预算法调整的场域,这里的“公共利益”主要表现为对公共财产的保护、对公共资金的规范和高效使用,以及避免公共财政行为不当地侵占私人活动空间。而按照公共选择理论,财政预算过程也是一个公共决策过程,在决策 中易产生行政权力的滥用,妨碍财政资源的安全及公平、高效的使用,因此,实现权力机关之 间的相互制衡是预算监督和治理的主要内容。 控制公权力的功能首先是由宪法确立并得到宪 法保障的,③但宪法作为根本大法,不可能对权国问题的宏观情势下,再墨守昔日“管控”之成力控制一一明确规定,而只能在宪法之下的普规而仅在技术层面做小修小补,显然已不敷用。 “如果仅仅将《预算法》定位为技术性法律,就 无法反映预算的本质,也无法清除《预算法》施行的障碍。”②可见观念的根本革新势在必行。
一方面,公共预算和财政的根本准则、终极目标是公共利益最大化。预算包括两大类型, 即国家预算和公共预算,前者往往与计划经济相匹配,以国家建设为本旨,强调政府对社会的 力量;后者则与市场经济相适应,以优化公共物通法律中加以落实,预算法便是遵照宪法旨意、确保政府财政权法治化的有效手段。从这个角 度出发,本次《预算法》修改特别增加了“各级 预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互 协调的机制”的规定,或隐或现地有权力制衡 的要素闪烁其间。
    进而言之,不管是传统的“预算契约论”还是新近的“预算信托论”,④它们的目的都在于 论证公民及其代议机关对于政府的本源地位,以及基于这种地位控制政府预算的合法性。⑤ 检讨修改之前的《预算法》的基本观念,“健全国家对预算的管理”“加强国家宏观调控”等表述仅仅强调政府部门对所属机构、单位的监督, 强调政府的优越地位及对预算的管理,其演变 为政府自身管理及管理人民的法律,使得本应 处于被监督者之位的政府反而摇身一变成为监督者,人大、社会公众控制政府的宗旨未能得到体现。这一观念无疑将预算权过分集中在政府 手中,背离了财政控权的法治和宪法精神。“如果我们把《预算法》看成是约束政府、控制政府的工具,那么预算就真正体现了人民的意志,体现了人民的权利和利益。”⑥
应当强调的是,财政控权与公共利益至上二者并非对立的,而是内在关联的。这种关系 不仅表现在预算法,也表现在整个财政法律关 系领域。贯通二者的经脉便在于“社会公共利益”。我们之所以将财税法的法律性质界定为“公共财产法”,其实也是在这个维度上展开 的。限于本文主旨,这里不再赘述。
所幸的是,《预算法》三审稿第1条开宗明义地亮出了新观念,提出预算法应致力于“规范政府收支行为,加强对预算的管理和监督”。在最后出台的新《预算法》中,则表述为“规范 政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展”。应该承认,较之过去的规定,这是一次很大的飞跃,是公共利益 最大化和财政控权理念在预算法中的彰显。为“政府财政行为”;第二,预算和预算法在本质上属于两个事物,预算的制度本意在于控制政府的财政收支行为,而预算法的价值取向则应当建立在规范预算活动的基础上,换言之,预算的宗旨同预算法的宗旨还不能等量齐观;第三,为了直接体现预算在国家治理中的作用,可 以在预算法宗旨中增加预算“促进国家治理现代化”的表述,以对其进行强调。


二、原则厘定:预算的规范、全面与透明


    法律的原则是介于最高理念与具体机制之 间的中间概念,还是“用来进行法律论证的权威性出发点”,⑦它指导着法律制度的改变和完 善,能防止法律条款及其解释、适用中出现脱离 法律原初目标的现象,把关法律规范体系的形 成。就预算法而言,一些公共预算原则已经为 其他大多数国家和我国学者所认同,包括预算 的规范、全面、透明,这三项基本原则是公共预 算的内在要求和鲜明特征,也写入了修改后的《预算法》第 1 条之中。


(一) 规范原则
   预算的规范原则,要求预算的主体、内容、程序、时间等静态事项必须由法律事先加以规定,预算的编制、审批、执行、变更、调整、审计、决算等整个预算动态过程也都必须依法进行。对于预算本身的性质究竟是不是法律,学界众说纷纭,德国、日本、我国台湾地区等不同国家和地区的制度实践也差异甚大。从预算的基本法理和我国的实际情况出发,笔者认为,预算虽然不是法律,但却是具有法律效力的文件,其同样具有拘束力和执行力。⑧与通常意义上的狭义“法律”相比,预算更加侧重于一年一期地规划和监督财政支出。通过将预算权力约束在预算法的框架下,让全部的财政收支活动( 尤其是支出活动) 依循预算而为,能够保证政府行为的法治化。例如,2008 年 11 月,国务院在未经人大审批预算调整的情况下,当即决定到2010 年底投资人民币 4 万亿元来抵御当时世界金融危机对我国的不利影响。这一举措虽然用意良好,对积极应对金融危机也有一定帮助,但它导致政府权力摆脱了预算法和该年度预算的约束,违背了“无预算不支出、先有预算后有支出”的预算规范原则。
    规范原则对预算法律制度的建构提出了多方面的要求。第一,对于预算权力在不同国家
机关之间的配置,应当在立法上予以明确安排,这包括横向和纵向两个层面,而且预算法律规定应当注意“赋权”和“限权”两方面的结合。本次《预算法》修改,在地方债问题上,针对过去“立法上一概禁止,实践中屡禁不止”的现象,采取“开前门、堵后门、修围墙”的办法,在第 35、94 条等条文予以周延规定,明确举债主体、限定举债方式、限定用途、限定偿债资金、明确债务规模和管理方式,还规定了相应的法律责任,是规范原则在权力配置层面一次较为成功的实践。第二,对预算过程应当进行完整、周延的法律调整。预算过程无疑具有控制政府财政收支行为的基本属性,而预算法作为规范预算过程的法律规范,一方面间接地具有控权属性,另一方面也在外观上表征为“技术法”的客观面貌。此处所谓之“技术法”,实际含义是对预算编制、审批、执行、变更、调整、审计、决算等全流程的规范设定,通过主体、内容、程序、期限等要素的设计,来最终保障实现预算控权和公共财产治理的远景目标。第三,“有权必有责”是一项基本原则,规范原则在预算法场域的体现也包括责任追究的可得性。这既包括后文将要论述的、本次预算法修改时有所完善的法律责任机制的充实,也包括责任追究的外在保障机制。后者主要是预算诉讼制度的构建问题,这需要在起诉资格、起诉条件及前置程序、预算诉讼的类型化等方面做出有益的制度探索。诚如有学者所论,“为使预算法能在司法实践中体现可诉性的属性,其制度构建至少应包含两个机理: 一是可争讼性……作为提起相关诉讼的实体法依据; 二是可适用性,即预算法应承认纳税人的诉权,作为提起相关诉讼的程序法依据。”⑨由此可见,预算法的规范原则,极而言之
便是要让预算法成为一部真正意义上的“法”,具有法律规范应有的拘束性和可操作性。本次《预算法》修改,在制度设计上朝着这个方向进步明显,但彻底实现前述目标又非单独一部《预算法》的修改所能达致,还需要宪法制度( 涉及到预算权配置和财政体制设置) 、诉讼法制度( 涉及到预算诉讼制度) 等诸多相关法律制度的配套。


(二) 全面原则
    预算的全面原则也可以称为预算的完整原则,是指各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产、负债等都应当纳入预算报告,进而接受人大和社会的监督。对预算全面、完整的要求,实质上是一种将财政活动完整纳入法治框架的基本思路。具体说,其一,在范围的广泛性上,要将政府的所有收入和支出都全口径地纳入复式预算体系,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算都要纳入预算的审查与监督,且不留死角、不留缺口。在《预算法》二审稿和三审稿中,虽然增加了一些具体规定,但总体来讲这些规定主要是针对狭义的一般公共预算而言的,而对于我国现已总额巨大的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算,则大多“概括”授权给国务院依据《预算法》作出规定,在法律层面形同真空地带,使这三类预算存在游离于人大监督之外的制度性风险,不利于让预算法治的光芒覆盖所有的财政资金和保证预算活动的安全、高效。其二,在项目的细致性上,要使预算更加详细和精确,这样才能确保预算在接受人大审查时能够被看清、看明白,并保证预算执行的稳定性、严格性。政府共有三本账,即一本收入账、两本支出账。收入账应分为类、款、项、目四级; 支出三级,一本按经济性质分类应细化到类、款两级。只有足够清晰、易懂,预算监督和预算公开才不至于成为一纸空文。反观我国当前的预算实践,很多预算报表所列科目级次过少、内容过粗,并且没有详细的说明材料,这就会造成人大代表对政府的预算案摸不着头脑、“只决不议”的现象。其三,在视角的多方位上,预算不应只体现政府收支,还需纳入政府全部的资产负债情况。只有同时具备了以上三个条件,预算才能真正称得上完整、准确,而这是开展实质性的预算审查、监督的重要前提。修改后的《预算法》对预算全面原则做了特别强调,专门增加一条作为第4 条,规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。而针对前述政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算空白授权的不合理现状,本次修法也做出了一定的调整,其第 5 条专门规定,“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”,修改后《预算法》第 9、10、11条分别规定了政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。较之先前的空白授权,本次修法有一定进步,这从立法上标志着我国全口径预算管理制度确立。尤其值得注意的是,最终出台的新《预算法》中将原二审稿中的“公共预算”措辞改为“一般公共预算”,这种表述更加准确,因为严格说来其他三类财政预算也属于“公共预算”的范畴。
    但是限于《预算法》在财政领域类似“基本法”的地位,该法不可能对这些问题规定得过于细致,因此仍有待其他法律规范的跟进。特别是关于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”具体的操作性规定,不妨分别制定相应的行政法规或部门规章予以完善。但是从四中全会确立的依法治国之精神看,规定“四本账”的操作性规定的法律文件效力位阶不宜过低。值得注意的是,基于体系融贯性的考虑,修法时特别将第 51、58、66 条等多个条文中的“政府预算”修改为“预算”,虽是用词的区别,但可谓是“此中有真意”。前文所述财政控权和社会公共利益保护的新理念,在此处得以彰显。


(三) 透明原则
    预算的透明原则,通常也被称为预算公开原则,指的是预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等过程都应当依法通过相应方式向社会公开。美国学者斯蒂格利茨曾论证道,包括预算信息在内的公共信息是在管理公共事务的过程中产生的,管理者收集和整理这些信息花费的是公众提供的资金,所以它们应由公众拥有。
    预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式。在预算的公开透明方面,《预算法》二审稿已经有所突破,三审稿亦有很大进步,对预算公开的主体、对象、期限等都做了规定,即“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后 20 日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。”不过,对于预算透明的范围和标准,三审稿尚有欠缺。而且在实践中,尽管当前“三公”经费公开热火朝天,但这只是增强财政透明度的一个方面,在中央部委公布的 2013 年“三公”经费决算中,仅展现了三项开支数字的增加和减少,对诸如公车到底用在什么地方、公车使用的标准是什么等具体问题并无涉及,这一点受到了较多质疑。其实,预算公开的进程远远不应止于当前的成果,全部的政府预算、决算、预算报告、决算报告、审计报告、综合财务报告等都应事无巨细、清楚明了地向社会公开,这才是预算公开的理想图景。最终修订出台的《预算法》,对于预算公开的强调尤为突出,专设第 14 条作为预算公开的基本规定: 一方面,其要求全过程的公开,从预算开始到执行、调整、决算以及最后的审计等所有内容全部公开; 另一方面,对预算公开的规定注重全面和重点的结合。“全面”是指预算、预算调整、决算等情况、报表都要公开,部门预算、决算、报表也要进行公开,在预算执行中进行政府采购的情况同样要进行公开;“重点”则是对社会公众尤为关注的重要领域和重点事项应予以特别的制度安排,例如地方政府的一些债务状况、“三公”经费等等,即为适例。此外,针对预算公开不当的情形,新《预算法》还规定了相应的法律责任追究机制。值得注意的是,该条最后规定“本条前三款规定的公开事项,涉及国家秘密的除外”。对于何为“国家秘密”,先前的法律实践认定较为模糊,但是自 2010 年 10 月起,《中华人民共和国保守国家秘密法》开始施行,该法第二章专门规定了“国家秘密的范围和密级”,在预算公开事项上,在认定“国家秘密”时需要结合此法规定进行,避免出现任意以“国家秘密”为由不公开预算的情形。


三、机制再造: 技术、责任、程序等配套设置
    在最高理念和基本原则的指引下,预算法还需要在微观上加强技术、程序、责任等配套机制的建构,从而充实预算法律制度的内涵。下面将选取三种机制为例做一简略呈现。

(一) 国库单一账户
    坚持国库单一账户机制应明确央行经理国库的职能,从严格限制财政专户的设立到逐步取消财政专户,严肃整治“小金库”。国库是财政收支的平台,出于分权的考虑,应当与财政部门保持相对的独立性,以便实现政府内部的相互监督、审核和制约。笔者认为,要想保证公款的安全和合理使用,必须坚持央行经理国库的模式。在这个基础上,所有的财政资金都必须纳入国库单一账户管理,资金缴存直达国库单一账户,资金拨付从国库单一账户直达供应商账户,将政府银行账户、现金余额、收入缴纳、支付处理( 对供应商) 、财政交易监管等关键的财政管理要素从原来的支出机构( 预算单位) 集中到国库。政府部门即便可以在特定情形下设立同国库单一账户联动的银行存款账户,也必须实现每天零余额,而且有必要严格限制财政专户的设立。此前,审计署在审计 9 个省本级、9 个市本级和 18 个县时发现,通过将财政收入滞留在财政专户或过渡户等少反映收入823. 31 亿元。这些隐藏着的、名目繁多的“小金库”成为政府蚕食公共利益的巨大黑洞,不仅降低了财政资金使用效率,破坏了预算的全面性,而且容易滋生腐败和寻租。实际上,国库现有的技术能力足以解决各种资金的特殊需要,即便确有在国库之外再开设财政专户的必要,也应履行严格的法律标准、履行严格的审批程序,得到法律、行政法规允许或者人大常委会批准。本次修改后的《预算法》第 56 条特别规定,“政府的全部收入应当上缴国家金库( 以下简称国库) ,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”,即是治理“小金库”的法律举措。
(二) 预算过程控制
    细化预算编制、预审查、审查、公开等预算行为的程序和方式。无论是预算中的哪个环
节,都依赖于特定的程序。正所谓“魔鬼隐藏在细节里”,包括主体、对象、步骤、期限等在内的事项看似微小,却串起了整个预算过程,并决定了预算的走向和预算法治的实现程度。所以,修改后的《预算法》在明文赋予了人大以预算审查监督权和明确规定预算公开等的同时,还在多个条文中就其中的主要程序予以明确。比如,修改后的《预算法》对预算草案编制做出了较之旧法更高的细化要求,一般公共预算支出按其功能分类编列到项,按经济分类编列到款,其他三本预算按功能分类编列到项。这就在一定程度上改变了过去预算草案编制过于粗疏导致人大代表“看不懂”、无法有效实施民主监督的情况。再比如,修改后的《预算法》第22条规定了全国人大财政经济委员会、地方人大有关专门委员会对预算草案的初步审查权,且要求其提出初步审查意见,这同样有助于预算过程控制的实现。良善的法律原则必须通过具体制度得以实现,预算法某种意义上的“技术法”属性,本质上即是通过过程控制、程序控制来彰显预算控权的价值追求,惟其如此,才不至于使原则性的预算规定失去可行性。


(三) 预算法律责任
    根据责任法定原则,预算违法行为应当承担相应的法律责任,并且制裁应有法律依据。修改之前的《预算法》的预算法律责任条款只有寥寥 3 条,法律责任形式单一且力度较轻。实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的,而且也仅规定了行政处分,这大大削弱了《预算法》的震慑效果。与之相比,《预算法》三审稿中的法律责任条款更加丰富,不仅增加了预算违法的情形,还适当加重了责任力度,引入了刑事责任形式。新《预算法》第 10 章“法律责任”则用 5 个条文规定了“各级政府、各部门、各单位”及其工作人员的法律责任,而且在法律追责事项的全面性上有所提升,比如规定了“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”情形的责任追究。应当认识到,尽管我国目前对预算违法的责任性质、责任形式和责任追究程序等尚未形成非常清晰的认识,是否及如何在法律条款中引入政治责任、经济责任等也有待进一步探究,但经过《预算法》的修改,法律责任机制的问题已经引起了关注,这也应当成为预算法治建设中至为重要的一个部分。

四、国家治理体系中的《预算法》修改
    《预算法》的完善并不仅仅体现在法律条款的精美上,还在于其是否能将这部法律所传达出来的精神理念融入到具体制度之中,更关键之处在于如何穿透权力博弈的重重迷雾,将用心制备的法律条款真切地落实于具体社会生活之中。若是将完备的法律规范“奉若神明”却又“束之高阁”,即便不说是毫无意义,其积极作用也是大打折扣的。二十世纪在美国和斯堪的纳维亚国家流行的法律现实主义运动,将法律仅仅视为“一组事而不是一种规则体系”,更关注现实中法律人的行为而非纸面上静态的法律文本,这种思路虽然因其将法律的规范性因素降到最低限度,引致很多学者的反对,但其对法治的观审进路,却不可谓毫无借鉴意义。
    仅仅就法律文本而言,此次修法的进步意义不可低估。从《预算法》修改我们可以欣喜地看到,在国家治理的整体背景下,对于预算本质的认识已逐渐由过去注重强化政府预算管理权力的管理型预算转变为注重约束、控制和监督政府预算权力的治理型预算; 对于政府主要职能的认识,也逐渐由宏观调控、发布行政指令转变为提供公共服务、尊重市场规律。在推进国家治理体系和治理能力现代化的征途上,财税体制改革是各个可能选择中“投入产出比”最优的路径,财税法治是推进法治中国建设的突破口,而它的核心则是建立法治化的现代预算制度。我们所倡导的公共治理、“良法善治”,意味着政府与社会、政府与市场之间的良性互动和良好合作,意味着人大、政府、公民等能够各居其位、相互配合,共同推动经济发展和社会进步。在这一过程中,预算制度改革无疑起到了关键作用,《预算法》修改的意义也不言而喻。
    从更宏大的角度审视,本次《预算法》修改本身还具有践行“法治改革观”的意义,简单说即是用现代法治观念为深化改革提供反思性目标,在法治与改革的关系上奉行法治先行、改革紧跟的思路,运用法治方式来凝聚改革具体内容上的共识。对现行预算制度在运行中呈现出的缺陷和不足,社会各界早已予以关注,改革之声也是此起彼伏。统而观之,一方面,浙江温岭等地的“参与式预算”等地方改革实践不绝于缕,为整体层面的制度变迁提供了丰富素材另一方面,全局性的《预算法》修改,始终是在法治精神引领下进行的,无论是从二审稿面向社会征求意见、尤其是对社会意见的“实质性吸纳”,还是在制度修改中彰显出的法治精神,都使这部法律的修改在总体上得到社会各界的肯认。作为“姊妹篇”的三中全会和四中全会的两个《决定》,分别从“改革”和“法治”两个层面着墨,结合起来便是强调“法治改革”的新常态。具体到财税领域,“一方面,现代财税制度需要建立在法治理论基础上; 另一方面,建立法律框架下的现代财税制度本身也有助于推进法治中国建设。”
    当然,预算法治乃至整个财税法治之路不可能是一帆风顺、毫无障碍的,《预算法》的修改作为学界和社会各界一致努力的产物,确实来之不易,它昭示着我国财税体制改革和财税法治建设的元年业已开启,也呼唤着后继者在依法治国和优化国家治理的道路上坚定向前。《预算法》修改的完成意味着预算领域更高水平的法治要求的提出和实践; 法律的生命在于实施,所以,这不是终点,而只是一个新的起点。



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