中国财税法治网

宪政与中国财政民主(二)

来源:《税务研究》 作者:刘剑文 时间:2014-01-24 15:06

三、财政民主的制度缺失及其反思

由于财政民主事关一国基本政治制度、经济制度,其实现程度关系着一国基本的民主化、法治化进程。虽然基本的法律制度对财政民主做了初步的制度安排和宪法保障,但反观我国财政制度的发展,其民主缺失的程度还是不容忽视的。

(一)预算民主的不足与完善

新中国成立以来,我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的,一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目;二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿,建设工期30年;国家大剧院50亿的预算,都未提交全国人大审议批准。 这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题,应当是微观的、透明的、具体的,对纳税人和所有公民郑重负责的,而不只是理论上的、宏观的、抽象的。

此外,根据《预算法实施条例》规定,我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。但十余年过去了,国有资产经营预算和社会保障预算始终未曾建立,虽然国有资本经营预算的编制工作已经在中央层面展开,但围绕着预算编制权和审批程序以及衔接问题的争议,实际上也反映了在国有资产监管与收益问题上,究竟公民享有多少的知情权和决定权。而频频发生的社保基金挪用、挤占案件,实际上也反映了社保基金行政管理和投资运营缺乏民主化的制度缺陷。

相比较预算作为对政府财政行为的事前监督,审计则作为一种事后监督作为前者不足的弥补,每年6月审计报告的公布都引发一场审计风暴。2007年6月27日,审计署审计长李金华受国务院委托,向全国人大常委会报告了2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。今年共审计了56个中央部门,发现部门本级存在的问题348.53亿元,同时,这次审计还延伸到了434个二级预算单位,总计查出问题资金468.8亿元。 虽然审计报告能够对违规财政行为进行有效的监督和披露,并敦促纠正。但审计也只能在有限的范围内发挥一定的作用。

因此,按照财政民主的要求,我国预算制度必须从以下角度进行完善:

一是保证预算的法治化。在民主国家,议会对政府的制约的主要机制是控制预算。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下,国家财政的根本权限转移到了纳税人手中,纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权,就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力,从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。

二是合理配置人大预算权。虽然我国《预算法》规定了预算草案由行政部门编制,由人大审批,但没有明确人大是否享有预算草案的修正权,以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看,人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权,政府对人大审批通过的预算也必须执行,即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权,在预算的编制和审议中扩大民主的范围,增强人民代表审议的作用。

三是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则,包括预算主体权利(权力)法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定;完善预算制度,保障宪法“控制公共权力,防止权力滥用,保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外,要强化全民的国家预算法律意识。

四是强化预算监督。在我国,为强化人大对政府监督职能,有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿,实现公共支出与合理税收负担均衡,最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障, 同时,也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系,真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。

财政民主的核心要素就是政府预算行为的民主化和法治化,可以说政府预算是政府行使职能的财力保障,也是代表民意的国家权力机关制约和监督政府行为的重要工具。

(二)税收法定的不足与完善

我国税法体系中法律的缺失已经是不争的事实,2007年年3月《企业所得税法》的通过为税收法定主义的推进抹上浓重的一笔。立法过程的民主性是其科学性的重要保证。但随后证券交易印花税的调整则是对税收法定的打击。“经国务院批准,财政部决定从2007年5月30日起,调整证券(股票)交易印花税税率,由现行1‰调整为3‰。即对买卖、继承、赠与所书立的A股、B股股权转让书据,由立据双方当事人分别按3‰的税率缴纳证券(股票)交易印花税。”

证券交易印花税的调整无疑是国家针对股市过热和投机性交易进行宏观调控的体现。对金融市场的规范,通过税收安排无疑是既最小程度伤害金融市场的自由流通,同时也能实现宏观调控和整体经济发展的需要。但政府的宏观调控行为无疑也应当遵循法治的安排,实现民主。

在被称为“半夜鸡叫”的证券交易印花税调整中,民主化和法治化的缺失是显而易见的。政策出台前一周证券市场就有上调证券印花税的传言,财政部有关人员随后辟谣,但4个工作日后却突然宣布上调印花税。 且不论该政策的实际执行效果,前后不一的做法首先有损政府的公信力。其次,税率作为基本税收要素,无论是财政民主还是税收法定,都对其制定主体有着严格的要求。同时,即使证券交易印花税的税率问题属于《立法法》第9条规定可授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规的情形,那么根据《行政法规制定程序条例》的规定,行政法规应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的,可以自公布之日起施行。 财政部经国务院批准调整印花税的行为也不属于“自公布之日起施行”情形。最后,该决定以财政部名义颁布,还涉及到国务院转授权合法性的考量。因此,无论从主体资格,还是从立法程序,调高证券交易印花税的财政决策都存在较大的民主缺失。

印花税率的上调反映了政府对证券市场的监管加强,体现了稳中偏紧的财政政策取向。而随着央行加息的货币政策的不断调整,在利息税方面的财政政策调整又成为各界关注的重点。一方面体现了多元化市场调控手段,另一方面从财政民主的评判视角来看,也是一件值得探讨的事件。

1999年《个人所得税法》修改,明确规定利息所得适用20%税率,同年国务院发布《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》规定了具体的征收办法。为了适应国民经济发展的需要,减少因物价指数上涨对居民储蓄存款利息收益的影响,增加居民储蓄存款利息收益,十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,将个人所得税法第12条修订为“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法,由国务院规定”。后国务院根据授权作出了减征利息税的决定,修改《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》,自2007年8月15日起,将储蓄存款利息所得个人所得税的适用税率由现行的20%调减为5%.

利息税开征8年以来,累计征收2000多亿元,虽然作为政府财政收入的较为稳定的来源,但所占比例相当有限。 而减税对广大纳税人而言,无疑带来积极效应。从调整的全过程看,不仅实现了实质正义,而且通过正当的立法程序实现了形式民主和实质民主。

(三)财政权限纵向配置的偏差

中央与地方的关系中最重要的就是财政关系,财政权限在中央政府和地方政府之间的恰当划分,既是对中央政府的制约,也是对地方政府的制约。而我国长期以来,中央政府与地方政府之间权责的不清晰,以及协调与争议解决机制的缺乏,使得财政分权的制约功能丧失,最终导致财政风险加大 .

在我国,财政分权领域主要是通过国务院及其部门制定相关的规定予以调整,实行的是一种行政主导的模式,尚没有一部法律调整财政分权领域的事项。 即使是在行政主导的调整模式下,也很少通过制定作为正式法律渊源的行政法规、政府规章的形式予以调整,而是通过制定各种“通知”、“办法”、“决定”等文件形式予以调整。目前我国调整中央与地方财政收入划分的主要法律规范为1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》,该决定的位阶仅仅是国务院的文件,并非真正意义上作为正式法律渊源的行政法规。由于宪法、法律层次调整的缺乏、全国人民代表大会及其常务委员会的长期缺席和实践中具体运作的不规范,是我国财政分权领域宪政视角缺失的突出体现。由此引发了在中央与地方财政关系安排上存在着较大的变动性,以证券交易印花税为例,1997年将中央与地方共享收入中的证券交易印花税的分享比例由原来中央与地方各分享50%,调整为中央分享80%,地方分享20%,后又调整为中央分享88%,地方分享12%。自2000年10月1日起,又将分享比例调整为中央分享91%,地方分享9%,并将分三年把分享比例调整到中央分享97%,地方分享3%,即2000年中央分享91%、地方分享9%;2001年中央分享94%、地方分享6%;从2002年起中央分享97%、地方分享3%。其中,2000年的分享比例,自2000年10月1日起执行。而这种不确定的财政关系安排使得地方对于本级财政收入安排的丧失了主动性。

从财政关系的安排上看,政府间财政收支的不匹配则成为财政民主缺失的另一问题。一方面中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够到位,另一方面我国的财政收益权和财政立法权又主要集中在中央,而政府间转移支付均等化程度又较低,实际上使得我国的纵向财政关系处于失衡的状态,带来了民主的缺失。

  

(四)财政民主制度缺失的反思

有学者结合斯密的四项征税原则对财政民主化的四大原理进行了说明,分别是:(1)民主监督下的财政,远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性;(2)以开支定税入;(3)税负的平等原则、预期的确定性原则、缴税的便利性原则和税耗节约原则;(4)立宪原理,即由民众来选择合适的公共选择机制,由后者决定税种与税负。 他提出,有了基本原理,实践者才可能寻找它们在中国社会的合适表达。从经济学和法学对财政民主的共同关注,我们可以从中找寻在财政民主问题上政治、经济、法律的共通点,从而为建构合理的财政民主制度寻求恰当并富有效率的途径。

正如前文所描述的财政民主制度缺失,以及有关财政民主的若干内涵和原理,不难看出我国财政民主匮乏之处:一为预算公开和民主化程度不足;二为税收立法的不规范;三为中央与地方财政关系不规范。其根源就在于对民主之于财政的重要性,对财政民主之于社会政治、经济发展的重要性尚未有深刻认识。

民主最大的优点就在于其比专制制度给人以更强的稳定感以及随之而来的可预期性。作为一种人类的道德要求,作为一种被普遍接受的政治常识,民主已经被讨论得很多了。财政作为划分公产与私产的基本规则体系,涉及公民与国家之间经济资源的分配,涉及公民基本权的保障与社会公共资源的有效利用。将民主引入财政,最大的好处就是可以最有效地保障个人的权利,并以此极大地促进社会整体福利的进步。财政民主不仅在源泉上承认和保护了个人的权利,并且通过民主程序实现了对法律的遵守和尊重,从而使得政府的财政行为不仅获得了合法性依据,并被纳入宪政主义的规范轨道。

  

四、财政民主的制度重构

所谓制度重构,必然存在着新制度与旧制度的不同以及新制度的更优越之处。制度的重构作为社会演化的一种,或是遵循路径依赖的原理,或是博弈进化。“治大国如烹小鲜”,治理国家的智慧,就在于了解社会的性质和阶段,而这影响着构建财政民主制度的整体进程。

  

(一)财政民主及其文化背景

“公共领域”与“私人领域”的分界,决定了财政的存在,决定了财政以满足公共需要为目的的特性,也决定了财政民主的必然性。但正如民主的原则性,财政民主同样具有的原则性和灵活性并不能自然生成固定的模式,只是为国家提供一个基本的建构和基本的机制,在变化了的社会生活中如何选取最为合适的民主形式和法制模式,对于制度设计者来说,可能更为关注选举、投票的程序在保证民主形式的同时又在多大程度上真正促进了社会实质的进步。

从我国传统来看,“政府崇拜”文化统治了相当长的历史时期。一方面,对国家作用的强调高于对国家约束的民主制度的强调,从而导致在财政支出领域更多地由国家安排,由国家支配财富;另一方面,对国家获取收入的强调高于对公民提供公共服务的强调,从而导致在税收等领域存在法治薄弱环节,缺乏对国家支配财富的有效监督。

对财政民主进行制度重构必须对公民与国家的关系有着明确而清醒的认识。提供好的公共服务是国家存在的唯一理由,在市场经济制度和宪政民主的政治制度下,纳税人是国家的主人,缴纳税收是作为购买政府公共服务的对价。财政民主意味着纳税人对其支付对价的认可,也意味着对其接收的公共服务的认可。因此,纳税人有权了解自己应该交多少钱,并且自己交出去的钱花在了哪里,并对上述事项拥有决定权,这就是财政民主的最通俗表达。

而财政民主制度重构的关键就在于合理限制国家财政权。公共财政的实质是限制国家财政权。财政民主体现了私有财产权对国家财政权的制衡。由于税收是国家依法对公民财产权的否定,公法对财政的关注首先从税收开始,财政法定最初也就表现为税收法定。随着政府财政职能的扩张,财政的范围也逐步扩大,财政应否支出、如何开支,财政收入的规模等,都应该由议会通过法定程序加以规范。

财政民主是纳税人基于私有财产权的保护而提出的诉求,其目的在于厘清财产权与财政权之间的界限,为宪政国家中财政权的活动设定底线。国家的主要任务在于为纳税人提供安全与公正,建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系。 为防止财政权过度侵犯公民财产权,宪法必须对财政权的行使进行合理的限制。例如,在国家政治事务方面,保障公民享有平等的参与权;在税收征收方面,根据公平原则或量能课税原则设计税制;在费用征收方面,依受益的不同程度,规定不同的缴费标准;在地区间财政关系方面,保证最低限度的财政均衡;在社会阶层间的财政关系方面,保障每一个群体同等的机会和待遇;在财政支出的标准方面,相同的情况相同处理,反对歧视和不合理的优待;在最低人权的保护方面,保障每一个公民的生存权,为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来,即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则,通过宪政为国家财政权的行使设定方向。

  

(二)财政民主的路径选择

但凡对我国民主制度进行构建的论述中,无不以推崇人民代表大会制度为特征。但凡民主,最大的民主即是全国人民代表大会审议、表决。正如任何理论只有历史合理性,而不存在普遍合理性。民主没有唯一的模式,民主同样也没有极致的模式,财政民主亦然。

在财政问题上民主有所减损的最大原因无外乎财政问题的专业化和财政问题解决的效率要求。如《企业所得税法》立法在获得诸多褒扬的同时,对于条文中过多的授权性条款的指责也是不容忽视的,如对资产的税务处理涉及税基部分 .虽然完美的财政民主应当践行以法定主义为基础,立法权对行政权的限制实质也是对民意的保障。但正如民主体现的多数决原则本身就是个利益博弈的过程,财政立法同样也充满着博弈。日本著名学者北野弘久教授研究了税收法定主义三个发展阶段:从对行政权的限制、发展为对立法权的限制、直至保护纳税人权利为中心, 这对探讨财政民主的现实问题不无启发。

民主应当与宪政属同一层面,之下是立法权、行政权与司法权。民主是立法权正当性的基础,立法权又可以为行政权和司法权提供合法性的依据或基础,最终的目标在于实现个人福利的最大化,政治过程最终服务于经济要求。公民对政治民主的关注最终落实于经济民主的实现程度,落实于个人经济权利的受保护与实现程度。和谐社会目标的提出便是将对公民的权利保护和实现分解在各个层面。故财政民主的最终落脚点也是如此,“实用主义将战胜经济规律” .与其过多地思考如何对权力加以限制,从而不伤害民主,不如关注如何以权力推进民主;与其过多地苛责立法机关的授权,不如关注授权立法中利益平衡的民主化考量。

从我国经济改革的进程来看,自下而上、自上而下两种模式都存在并产生积极的作用。在现代国家中,由于错综复杂的社会事务、社会多元利益的冲突、公共权力运作与公民个人权利的行使一定程度上的对峙等现实,即便是具有扩张性的行政权也同样肩负着监控政府权力,保障公民权利,提高行政效率,促进社会公正等多重价值目标的实现。由于财政事项的全局性和影响广泛性,从形式上,应该对授权立法的范围和程序进行严格限定;从实质上,应当完善公民的民意表达和利益实现机制。具体而言:

1.加强在财政民主与授权立法的协调。首先,应当严格贯彻立法权保留事项,尽速对现有财政法规等进行清理,一方面将其中经实践检验具有较强适用性的部分通过立法程序为其正名;另一方面对违反上位法或不再具有调整职能的部分予以宣布废止或失效。其次,财政授权立法应有明确的授权依据,在所制定的法规等规范性文件中,必须标明授权法的全称、有关具体条款、生效时间等。再次,财政授权立法必须符合法定程序,同时不得超越受权者的权限和授权法的范围,不得同宪法、法律或授权法相抵触。最后,财政授权立法应提交全国人大常委会备案,并由其从内容和程序方面审查合宪、合法性。

2.完善财政民主的民意表达和利益实现机制。首先,应当改革预算制度,强化预算公开,以细化预算科目为基础,健全预算审批为程序保障,完善预算监督和法律责任为补充。其次,应当建立和完善重大财政决策和财政立法的事前调研,完善政策选择阶段的研究工作,不仅有利于提升财政决策的科学性,更是提供给公民更多参与表达的机会,将代议制度中的民主延伸到决策选择中。如《个人所得税法》修改的立法听证会,又如《税收征管法》面向社会各界征集修改意见,财政民主的实现已经不仅仅在人民代表行使权力的过程中体现,更多反映在社会生活的点点滴滴中。

3.合理界定各级政府支出权限和收入范围。如前所述,目前我国尚无专门法律规范政府间财政关系,这种多变性和不均衡性不仅一方面导致了地方财力不足,另一方面也诱生了地方制度外的不合规行为。因此对中央和地方政府之间以及上下级地方政府之间的事权、财政支出责任必须以明确的法律规范为依据;合理配置财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限;同时以均等化为目标完善财政转移支付制度,从而实现政府间财政关系的均衡发展。

4.保障财政民主对公共财政的实现。对于财政的公共性以及国家提供公共服务的职责,无论是学界还是实务界已成共识,故政府财政应以公共服务为边界。目前我国公共财政面临的最大挑战就是财政支出有相当大部分是投资于营利性行业,随着预算体系的完善,国家在市场中的投资行为也将逐步法治化,政府退出与市场进入的过渡期中,财政民主无疑是可以作为“纠错”机制,有效地弥补财政公共性不足。

  

五、结语

财政民主更多是一个现实问题,我国财政问题存在着诸多有待改革的症状,而其症结不仅仅是法律问题,还包括政治、经济等各方面的因素。据中新网报道,《企业所得税法》制定和“印花税上调”名列“二00七年春夏季中国主流报纸十大流行语” ,由此可见,财政问题已经成为普通民众的重要关注对象,这种关注至少构成了财政民主的社会基础。以宪政为背景反思与重构财政民主,以公民主体意识的增强作为财政民主的基础,不仅可以对财政民主的中国适用作整体的设计,更能促进“制度性妥协” 的民主化和合宪性。

 

 

 

 

 

 

【作者简介】

刘剑文,北京法学院教授,博士生导师, 中国财税法学研究会会长 ,,,,,。。武汉

【文章出处】 

《税务研究》2008年第4期 

 

 

 

 

 

 



中国税法评论 | 中国财税法治论坛 | 中国政法大学财税法研究中心 | 中国税务律师论坛 | 联系我们 | 投稿