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政府财政权的宪政约束

来源:《财政法基本问题》 作者:熊伟 时间:2013-09-22 11:00

在宪政维度下推进公共财政改革,首先必须处理财政权的来源及其约束问题。在宪政国家,财政权一般受制于“人民主权原则”,表现在财政法领域就是财政民主。正如洛克所言,“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是,这仍须得到他自己的同意,即由他们自己或他们所选出来的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的。”[1]可见,财政民主的实际内容就是私人财产权对国家财政权的制约。正因为如此,财政应否支出、如何支出,财政收入的规模和种类等,都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。当然,财政民主只是宪政的形式要求,按照西方公共选择理论的观点,立法机关本身也是一个利益主体,它具有独立于人民的利益追求。[2]因此,为防止财政权过度侵犯公民财产,宪法还必须对财政提出实质的要求。例如,在政治程序方面,人民享有平等的参与权;在税收课征方面,根据纳税人税负能力设计税制;在费用征收方面,受益程度不同的人,缴费的标准也有所不同;在地区财政关系方面,保障每一个群体同等的机会和待遇;在财政支出的标准方面,相同的情况相同处理,反对歧视和不合理的待遇;在最低人权的保护方面,保障每一个公民的生存权,为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来,即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则,通过宪政为国家财政权的行使设定方向。

以上只是在程序上规定了财政权及其法治化限度。事实上,从一国宪政发展看,财政权本身的配置直接关系到宪政问题。因此,如何处理财政权的配置,是宪政下公共财政体制改革必须处理的一个重要议题。

财政权的配置即是财政分权,具体表现为:财政与市场的分权,纵向财政分权、横向财政分权。目前我国财政正处于转型时期,财政与市场之间的界限不明,财政越权和缺位的现象同时存在。越位意味着不必要的财政开支,意味着对公民财产权的过度侵害。而缺位则意味着行政经费的短缺,和对公民财产权保护的不足。例如,由于我国政治体制改革落后,政府事权没有得到明确界定,财政开支标准自然缺乏科学性,行政事业性经费不断膨胀就是明证。另一方面,受分税制财政体制的影响,基层政府财力十分困难,基本的公共职能无法得到保障,以致于各种乱收费现象盛行,成为侵犯公民财产权的渊薮。随着财政体制改革的深入,必须明晰政府的事权和财权,厘清政府和市场之间的界限,从而为宪政的进步奠定良好基础。

纵向财政分权涉及中央与地方之间,以及地方政府相互之间的财权划分。自从1949年新中国建立以后,我国一直在探索进行纵向财政分权,即便在统收统支的年代也不例外。总体来说,由于我国实行单一制的国家结构形式,中央对地方财政的控制非常强,财政分权其实只是一种“财政放权”。就目前的情况看,这种分权模式存在两方面的问题:首先,从财政分权的内容上看,由于权力和资源的层层集中,基层地方政府入不敷出,无力负担基本的公共开支;其次,从财政分权的程序上看,上下级政府之间缺乏规范的博弈,决定权完全掌握在上级政府手中。财政分权的内容没有通过立法程序,而是中央之呢个服的规范性文件加以确定。从宪政的角度看,决定纵向财政分权方案的主体,必须超越于中央和地方政府。由此可见,制定财政收支划分法势在必行。

横向财政分权的核心,是财政决策权、执行权和监督权的分配,具体到目前的中国而言,主要是财政民主的落实问题,即立法机关对财政权的制约。长期以来,受苏联、东欧财政学的影响,以及我国政治体制改革的相对滞后,横向财政分权没有受到足够的重视。[3]由此造成的结果是,立法机关对财政权监督不力,现实中的财政秩序极为混乱。例如,人大虽然每年审查和批准预算,形式上满足了财政民主主义,但是由于预算编制极为粗糙,预算审批程序缺乏科学性,预算监督缺乏外部的法律途径,加之财政信息不透明,政府财政权力很难监督和制约,这与宪政的要求相距甚远。因此,今后相当长的一段时间内,随着政治体制改革的深入,应当重点推进横向财政分权。

财政分权属于财政体制的范畴,这是财政立宪的根本基础,因此,必须在宪法上有所反映。除此之外,宪政还必须以具体法律为基础,通过严格执法的过程,将民主决策的结果予以贯彻。而在这方面,我国财政也存在许多亟待改进的地方。如上所述,我国至今没有国债法、行政收费法、财政收支划分法、财政转移支付法,税法领域也只有少量的法律,其余都是国务院制定的行政法规,甚至只是财政部、税务总局等制定的规章。这不仅与《立法法》关于财政立法权的要求相距甚远,与财政在政治经济中的重要地位也十分不相称。抛开财政立法内容的合宪性不谈,最起码稳定的秩序是宪政所期待的。如果没有法律的规范,听任行政机关自己立法、自己执行、自己监督,宪政也必然会成为空中楼阁。

当然,也应当看到,尽管我国财政领域存在混乱,政治上也有不尽人意之处,但这是转型时期不可避免的,西方发达国家也曾经出现过。以美国历史上的“进步时代”(1880-1920)为例,当时美国正从自由竞争转向垄断,社会经济和政治生活混乱不堪,贪污腐败横行、犯罪猖獗、矛盾重重。但危机也是转机。在这时期,美国进行了一系列深刻的制度建设,奠定了现代国家的基础。而最先从纽约推行的预算制度,在其中起到了重要的作用。预算改革一方面将才财政暴露在公众面前,有效地遏制了腐败现象,改善了政府的形象和与公众的关系;另一方面也加强了政府内部的领导,提高了政府整体运作效率,造就了一个更强有力的政府。最终,美国建立了真正现代意义上的宪政。

正如有的学者所言,美国进步时代的宪政经验对我国至少有三点启示:第一,公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分,其重要性不下于选举制度、政党制度、议会制度和舆论监督制度。第二,从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败、加大政府透明性、调节收入分配、缓解社会矛盾、增强国家能力的制度条件。不改造公共财政,无论是基层民主,还是更大范围的民主,都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。第三,改造公共财政是政治改革的最佳入口。它是低调的,不会过分提高人民的期望值;它是具体的,比抽象论谈“政治民主”更容易操作;它是务实的,可以在不太长的时间里产生看得见的变化。[4]

我国有着根深蒂固的人治传统,市场化改革也是由政府直接推动的。因此,政府行为的法治化对经济市场化意义重大。政府行为法治化的关键在于财政法治划化,而政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径。[5]因此,结合公共财政的要求改革预算制度,既是我国进一步财政改革的突破口,也是逐步实施宪政的重要动力。预算改革之所以能推进我国宪政,其最根本的原因在于,它确保了国家与公民的利益分解。通过控制国家的财政收入与支出,可以限定国家干预的范围,保障公民的自由空间。另一方面,预算代表着财政决策与执行权的分离,代表着中央与地方的相互制衡。而这种权力分工与制约的体制,正是一国宪政体制的“黄金底座”。

 

 

【作者简介】

熊伟,武汉大学法学院教授,博士生导师

            中国财税法学研究会副会长 ,,,,,。。武汉

【文章出处】

《财政法基本问题》,北京大学出版社2012年版。

 


 


[1][法]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳等译, 商务印书馆, 1964 年, 第88页。

[2][美]丹尼-斯缪勒:《公共选择》,王诚译,商务印书馆1992年版,序言第2页。

[3]参见王源扩:《我国财政管理体制内涵新探》,载刘文华主编:《宏观调控法制文集》,法律出版社2002年版,第280-290页。

[4]王绍光:《美国“进步时代”的启示》,中国财政经济出版社2002年版,第1-6页。

[5]张磬:《法治化:政府行为-财政行为-预算行为》,载《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2001年第4期。

 

 

 



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